美章网 资料文库 土地管理制度范文

土地管理制度范文

土地管理制度

土地管理制度范文第1篇

三十年间,最为重要,且最为根本的变革发生在经济层面,旧的计划经济体制不断瓦解,新的市场经济体制逐步建立和完善,社会的活力由此得以激发,经济得以快速发展,新的社会治理模式也在逐具雏形,并在诸多层面上呈现出不同于“前改革开放时代”的特征(1)在政府与经济的关系层面,除了关系国家经济命脉的重要领域,国家越来越倾向于退出生产和市场竞争领域,政府也从原来的市场参与者逐渐演变为市场交易和秩序的维护者和监管者,旧体制下的“官控经济”逐渐演变为市场主导的经济;[1](2)在政府与公民关系的建构上,其表现为从“命令(主体)—服从(客体)”模式向“决策(主体)—参与和异议(主体)”模式的转变;(3)在政府统治模式则发生了从“政策—人治”模式向“法律—法治”的模式转变。

当然,“罗马并非一日可以建成”,社会的转型和治理模式的转变也并非一朝一夕即可实现,新的治理模式和传统在当下中国仅仅是可能的趋势,为其高唱凯歌的时代远没有到来,这一点在中国土地管理制度的改革方面尤为明显:尽管中国现行的土地管理制度支撑起了中国经济三十年的高速增长,一座又一座美丽而雄伟的现代化城市也在不断拔地而起,然而健康有序的土地市场并没有完全建立。政府依然是土地领域资源的惟一供给者和最强势的市场参与者;土地法律体系已经初步建立,然而宪法与法律、法规之间却冲突不断,甚至政策还会不时替代法律成为土地领域的主要规范;土地法律和政策的制定已经吸纳了越来越多的公众参与,然而征收征用和拆迁程序中很难听到公民的声音,因土地纠纷引起的上访也日益成为社会不稳定的重要来源。[2]

面对这一切,今天的人们已经能够就深化土地管理制度改革达成共识,然而就改革的方向和路径依然存在巨大争论。[3]2008年召开的十七届三中全会作出的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》预示着执政党深化改革土地制度的决心。其中所确立的“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的“十六字”原则不但指明了今后中国土地管理制度的发展方向,而且必将对整个国家法治和宪政建设产生重大且深远地影响。不过,目标和原则的确立仅仅是改革的第一步,土地法治的实现依然需要深入地探索,需要在方向明确的基础之上寻找目标实现的合理路径。

英国公法学者马丁.洛克林在《公法与政治理论》一书中曾说,“我们需要一副地图来指导自己在法律的领地上穿行。即使一副地图从总体上看是不准确的,它也能提供一定的指导。”[4]

毫无疑问,未来中国土地管理制度改革同样需要一幅指导性的“地图”。我们认为这幅“地图”应当以坚持走社会主义市场经济道路为前提,从产权制度的改革开始,通过完善土地规划与用途管制制度,建立统一的土地市场,督促政府克制行使征收征用权以及加强公共参与等五个步骤得以逐步完善。下面一一论述。

一、社会主义市场经济是中国土地制度变革的根本前提

什么是社会主义市场经济?中国的政治家和理论家已经有过颇多论述,就目标而言,大体上来说我们可以总结以下两个方面:一是市场在资源配置中起支配性的作用;二是要实现共同富裕。前者是市场经济的客观要求,后者则是社会主义的终极目标。然而值得注意的是,由于1980年代以后中国采取的改革策略是“摸着石头过河”,所以就如何实现上述两个目标,中国一直并没有固定的模式,而且因此引发了多次重大争论。

就当下而言,这种争论随着国际金融危机的到来,变得日益复杂。一部分人认为今天中国的“一枝独秀”以及所取得的伟大成就已经向世界证明,“政府主导型的市场经济”就是社会主义市场经济的常态,因此应该总结现行经济体制的经验,并强调或者强化国家以及国有力量的政治、经济、社会的作用,最近经济领域的“国进民退”就是一个信号;另一部分人则认为现行的市场经济体制是不成熟,甚至很不好的市场经济,有滑向权贵资本主义,或称官僚资本主义、官家资本主义的危险,因此必须确立宪政体制,限制公共权力,依照民主和法治的精神进一步深化改革,未有如此,才能实现好的,也就是法治的市场经济。[5]

这些争论表明,中国的市场经济道路已经走到了“十字路口”,朝哪个方向走对于中国乃至世界来说,都是一个极端重要的问题。尽管本文的主题是讨论中国土地管理制度的改革,然而如果在此大方向上没有清晰的认识,那么一切讨论都是多余的,不但没有意义,而且可能会贻害国民。

我们认为,未来的中国市场经济的改革,就是要在承认各种市场主体平等地位的前提下,更加尊重市场规律,主要依靠经济杠杆来配置各种生产要素,同时要更加关注社会的公平,通过税收、社会福利等“二次分配”的方式实现民众的共同富裕。我们进而认为,今天土地管理制度中存在的诸多矛盾,主要是因为没有认真贯彻和落实社会市场经济的要求而造成的,既没有完全依照市场规律来建立完善的土地市场,也没有再二次分配中注意社会公平,因此未来土地管理制度的变革,不能也不应该再过分强化政府的微观管理职能,而要在如何充分发挥市场的作用上做文章,要检讨和反思现行的制度哪些是计划经济时代的产物,哪些依然不符合市场规律和社会主义市场经济关于社会公平的基本要求。只有这样才可以使制度的变革利国利民,也才使国家长治久安。这是改革的根本方向和基本前提问题,必须予以高度重视。

二、土地产权制度改革:两种土地公有制从不平等向平等转变

我国现行《宪法》第十条规定,“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”这意味着,在1982年时,作为根本法的宪法便已经确立了集体土地和国有土地两种不同的土地所有制模式。不管这种土地的二元制模式带来了多少问题,但两种土地所有权地位上的平等应当得到承认,两种土地所有制下的土地所有权以及土地使用权的平等也应当得到承认,[6]因为既然我们不能从宪法的规定中推论出“集体所有土地地位高于国有土地”,那么得出“国有土地的地位高于集体所有土地”这样相反的结论同样也是不合理的。况且,从法学理论上来说,比较所有权地位的高低本身就是幼稚的表现。

然而,中国的现实却并不如同理论这般简单。事实上,由于相关法律制度、政策以及旧有不合理观念的限制,集体土地与国有土地在产权和地位方面并不平等,而且由于对集体土地权利的限制,国家不但使集体土地变成了国有土地的“附庸”,也使自己成了集体土地的真正所有者。

(一)集体所有土地的“所有权残缺”

得出“国家”而非“农民集体”是中国集体土地真正所有者这一结论,也许会让人觉得哗众取宠,因为无论是现行宪法,还是各级各类法律、法规都不会支持这种结论的。然而,只要看看现行宪法和法律对集体所有土地转让权和处分权的限制,我们就不会对这一结论感到惊讶。

按照现行宪法和法律规定,一方面,任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地,任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;[7]另一方面,为了公共利益的需要,国家可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给与补偿。[8]这就导致只有国家才可以通过权力的行使改变土地的所有权性质和用途,公民、法人或者作为集体土地所有者的集体经济组织则不具有买卖或者以其他形式转让土地所有权的权利,否则的话则要没收非法所得,限期拆除或者没收在买卖或者以其他形式转让的土地上新建的建筑物和其他设施,同时,国家还可以对当事人处以罚款;对主管人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分。[9]

这种制度的两重设计虽然在宪法抽象地肯定了集体土地与国有土地地位平等,但由于处分和转让土地的权利被限制和剥夺,事实上集体土地所有者的权利又被具体地否定了,并形成了Demsetz所说的“所有权残缺”(thetruncationofownership)。[10]

周其仁(1994)曾对集体所有制经济与全民所有制经济作出这样的界分,“集体所有制与全民所有制的真正区别,在于国家支配和控制前者但并不对其控制后果负直接的财务责任。但国家控制全民经济时,却以财政担保其就业、工资和其他福利。因此,国家对集体所有制的控制和干预,更易为‘浪漫主义’所支配以至为所欲为。几乎整个史都可以说明这个论点……概言之,集体公有制既不是一种‘共有的、合作的私有产权,’也不是一种纯粹的国家所有权,它是由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种农村社会主义制度安排。”[11]

在今天看来,将这段评论直接套之于土地的集体所有和国家所有,似乎也并无不当。因为代表国家的政府一方面通过控制农村集体土地的最终处分权,实际上成为了集体土地的所有者,[12]另一方面其却不用承担相应的社会保障责任。而作为集体土地所有人的“农民集体”不过成为仅具象征意义上的所有者而已,地位低下自不待言,更为重要的是,其无法有力地保护自己的土地所有权,因为所谓集体土地,在某种意义上不过是“没有被征收的潜在的国有土地”而已。

(二)以土地所有权性质决定土地使用权与“土地使用权残缺”

尽管从数量上来看,中国集体所有土地确实多数用于农业生产,然而现行宪法却并没有“集体所有土地只能用于农业生产”的明确规定。蹊跷的是,现行的《土地管理法》却确立了“以土地所有权的性质来决定土地使用权”的原则。其一方面规定农民集体所有的土地,可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产;[13]但另一方面却规定了农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。[14]这意味着国有土地合法可以用于人类所有的产业活动,而集体所有的土地则被等同于农业用地,牢牢地被限制在农业生产领域。

问题恰恰在此。近现代世界经济发展史以及中国改革开放三十年的历史都雄辩地证明,农业尽管是国民经济的基础,然而只有第二三产业才能促进经济的普遍繁荣,同时也只有第二三产业的发展才能从根本上带来土地的增值。[15]今天的中国正经历着高速的工业化和城市化,与此同时,土地也在快速地升值。然而,由于中国农民和农民集体对集体土地仅仅享有“残缺的土地使用权”——现行法律将其定义为“土地的承包经营权”,实质上仅为土地的耕作权,非农用途的开发权以及转让权则被代表国家的各级政府所垄断。从1982年国务院《国家建设征用土地条例》,到1999年《土地管理法》及其《实施条例》的实施,再到近年来出台的相关土地政策,尽管具体规定几多变化,这一制度逻辑却丝毫未动。这些年国家对于“小产权房”的否定就是例证。

由此而给农民造成的损失是巨大的。据党国英(2005)的计算,仅从1952年到2002年,农民在60年间向社会无偿贡献的土地收益为51535亿元。以2002年无偿贡献的土地收益为7858亿元计算,农民相当于无偿放弃了价值26万亿的土地财产权(按照目前的银行利率3%计算)。而从我国实行土地征用补偿政策以来,各级政府累计支付的土地征用费却不超过1000亿元。[16]

正是在所有权与使用权的“双重残缺”的情况下,作为一种职业的农民不仅无法与其他职业站在同一起跑线上,而且因为土地权利的缺失,越来越落伍,最终成为落后、贫困以及愚昧的象征,中国的土地问题和“三农问题”就是从这里产生的,多年来积重难返也与此密切相关。

为什么农民集体的土地不可以进入建设用地市场?是因为乡下人无法学会所有权与使用权分开处理的高深学问吗?答案很显然是否定的,因为开启1970年代末中国伟大改革的标志性事件,不就是农民集体在维持集体土地所有权不变的同时将土地使用权和经营权长期承包给农民家庭,从而实现“共有私用”的吗?合理的解释只能是,政府在借道香港学会了英国的土地批租制后,不但秘笈自珍,而且通过相关违宪的法令获得了将集体土地转给城市土地使用者的排他权力,进而垄断了集体土地进入土地一级市场的所有合法途径。[17]因此,在这一体制之下的“土地交易市场”不过是“国有土地交易市场”的另外一种宽泛的说辞。集体土地既然不能依法自由转让,自然也就无所谓交易价格,合法的集体土地交易市场更是无从谈起。[18]

(三)实现集体土地与国有土地的地位平等与产权明晰

无论从现行宪法的规定上,还是是从理论上,我们都无法找出充足的理由来论证集体土地的所有权和使用权“双重残缺”的合理性和合法性。既然集体土地与国有土地的平等在1982年时已经为我国现行宪法所确认,既然我们承认现行宪法依然是国家的根本法,那么就应当落实宪法的规定,就应当尽快删除《土地管理法》等相关法律中关于集体土地必须经过征收才可以进入土地一级市场的违宪规定,按“同地、同价、同权”的原则,把作为“农民资产”的农村集体土地和国有土地同时纳入统一的土地市场,从而改变集体土地“所有权残缺”的现状,以真正维护农民和农民集体的财产权和其他宪法性权利。

另一方面,土地管理制度的改革还应当把土地的所有制与土地的经营方式以及使用权的范围分开讨论,因为这是两个完全的不同问题,也受不同的因素影响。以土地的所有权性质来确定土地用途和经营方式不仅是将这两个问题混淆在一起,而且实际上给农民的集体土地使用权上戴上了沉重的枷锁。如果我们试图从根本上解决“三农问题”,那么现在已经到了卸掉这一不公平的枷锁的时候了。未来的改革应当允许农民和农民集体在符合土地规划和用途管制的基础之上,同国有土地一样,可以自主且自由地用于非农建设和用于第二三产业的发展。

三、土地管理制度改革:指标管制向规划管制转变

工业革命以后,农业生产就变得不那么吸引人了,“男耕女织”的田园生活也已经不是令人向往的故事了。鉴于第二三产业所带来的经济收益可能会远远高于农业生产,因此可以预见到,如果完全实现集体土地与国有土地的所有权和使用权的双重平等却没有严格的土地规划和用途管制,那么市场经济条件下的农民和农民集体,很可能会主动或者被动地改变土地的用途转而从事第二三产业,其结果可能会导致另外一场“全民大炼钢”,甚至是耕地的大量流失,而这必然影响到国家的农业稳定和粮食生产安全。

(一)土地规划与耕地流失

没有人愿意看到上述情况的出现。拥有集体土地完整所有权和使用权的农民集体可以完全自由地行使土地使用权,既不符合近代以来财产权的发展趋势,也并非我们的主张。这不仅是因为“私有财产权神圣不可侵犯”这一神话早在20世纪的初期就已经被破除,[19]更是因为作为一种稀缺性的资源,土地的利用方式关系着一个地区乃至一个国家的经济、政治和社会稳定。因此,土地的开发和利用必然受到公共利益和社会发展的普遍制约。

在现代社会,人们主要采用土地规划的方式实现私人土地财产权与公共利益的平衡。即国家按照工业、农业、商业以及居住、绿化用地等功能制定土地的总体利用规划和分级城乡规划,从而实现土地的合理利用,即便是实行土地私有制的国家,在这一问题上也该无例外。比如,日本就有《国土利用法》这样的专门土地规划法律;美国为了尽量减少由于土地私有制而引起的土地利用中的矛盾,也有旨在促进土地资源的可持续利用的土地利用规划,以鼓励土地资源的合理利用,从而达到社会福利的“帕累托最优”。而在荷兰,不但土地的用途、房屋的结构及面积要符合规划,而且连房屋的外观和颜色、屋前的花园也必须符合规划,不得随意更改,否则将面临严格的处罚,[20]而且需要注意的是,为了保证规划的权威性和严格实施,各国的土地规划通常都是作为法律由议会予以通过的,并且各国一般都建立了相应的土地规划立法体系。

这即是说,确保耕地的保有量以及国家的粮食安全的科学有效方法并不在中央政府对集体所有土地用途的严格控制,而在于国家在实现集体土地和国有土地平等的基础之上,制定出良好的土地规划并将其升上为国家法律严格执行,从而建立严格的用途变更管制制度。这些制度建立以后,就不用过分担心作为个体的农民或者作为集体的农民组织随意改变土地的用途,农业稳定和粮食安全自然也将得以保障。因为只要某一土地被规划为农业用地,那么无论土地的所有人究竟为何人,该块土地又是否进行所有权的变动,只要不符合土地规划法律对于用途变更的规定,土地的用途就不能改变,否则就要承担相应的法律责任。[21]这实际上是与我国坚决守住十八亿亩耕地红线,坚持最严格的耕地保护制度一致的。

(二)指标管制的失败与规划管制的兴起

不过,应当对当下中国耕地严重流失负责的是地方政府,而并非农民和农民集体。因为在当下中国,唯有政府才拥有将农地合法转为非农建设的垄断权力。2005-2007年的《国土资源公报》对于这一结论予以了支持。公报显示,在2005年全国耕地净减少的36.16万公顷(542.4万亩)中,建设占用耕地共13.87万公顷(208.1万亩),此外,还查出往年已经建设但未变更上报的建设占用耕地面积7.34万公顷(110.1万亩);2006年,全国耕地净减少的30.7万公顷(460.2万亩)中建设占用共25.9万公顷(387.8万亩);2007年尽管由于土地整理复垦开发补充耕地大规模增加(19.58万公顷),然而建设占用耕地依然达到18.83万公顷(282.43万亩)。[22]可见,正是由于地方政府对土地规划和用途管制采取漠视的态度,并大规模进行农地转用才导致耕地流失的加重。

当然,一味指责地方政府的投机行为也是不负责任的。因为自从1994年分税制实施以来,中央和地方在事实上已经形成了一定程度上的公务分权和财政分权,地方政府逐渐拥有了自身独立的利益需求,而不再仅仅是中央政府政策的简单执行者,[23]这意味着当下央地之间存在着政策目标和利益上分歧的可能,特别是当土地管理制度和政府考评机制不合理时,分歧就将十分明显地凸现出来。

关于中央政府土地政策目标,张曙光(2009)曾将其概括为三个方面:一是保护耕地,保障粮食安全;二是维护农民利益,保持社会稳定;第三是适当增加建设用地,保持经济稳定增长。而将地方政府的目标则为两个,一是增长目标和政绩目标,即扩大建设用地,加快本地区的工业发展和经济增长;二是财政目标和利益目标,增加地方财政收入和扩大地方融资规模。[24]

很明显,中央政府的三个目标既有一致之处,但也存在诸多矛盾。暂且不谈粮食安全对于地方和农民没有吸引力,单是保持经济的稳定增长与保护耕地之间就存在很大的矛盾,比如,面对2008年下半年至今经济形势的恶化,为了实现经济的稳定增长,中央政府开始大规模的经济刺激计划,不断加大对各种扩大内需的项目投资,而这些项目如同无锡的国土资源局官员所指出的那样,“全部要落在土地上。”于是当“无锡国土部门响亮地提出,保(建设)用地就是保发展”这一口号时,中央政府非但没有反对,反而在《中国国土资源报》予以刊登和鼓励。[25]

与中央政府相反,地方政府的两个目标却是高度一致的。因为加快农地转用,扩大建设用地,既能促进经济增长,又能增加财政收入。因此,当中央政府提出经济刺激计划时,就可以获得地方政府的积极响应,而当中央政府要严格控制建设用地规模,保护基本农田时,地方政府则会采取移花接木、先斩后奏、谎报军情等“上有政策,下有对策”的办法来应付中央。

通常说来,中央政府主要依靠建立基本农田制度,制定土地利用总体规划和年度计划,加强土地执法检查,甚至动用严格的农地转用指标来对地方政府进行规制,然而由于规划的法治化程度低,效力不够,加上国土督察部门的信息、人员不足,体制不畅,职权有限,土地规制的效果并不理想。[26]于是,政府对土地的管理就只好主要依靠建设用地指标(土地利用计划)来完成。然而,作为一种管理制度,指标管制模式严重依赖于中央政府对全国土地利用的统一筹划和审批。我们可以暂且不谈这种中央集权式管理模式的科学性、可靠性和可行性,在此管理体制下“十八亿亩的耕地红线”能否保住本身就值得怀疑。计划经济体制在中国的破产不就说明了这一点吗?

我们认为,科学有效的土地管理制度不应当建立在建设用地指标这种计划经济时代的残留物之上。未来土地管理制度的改革,应当建立和完善土地利用规划管制制度为目标。当然,这就要强化各种土地利用规划的法律效力,严格执行土地规划并建立和实施强有力的土地督察制度。惟有如此,十八亿亩的耕地红线才能保住。

(三)土地规划、农业补贴与社会保障

现有的农业补贴研究以经济学文献居多,不过多是从提高我国农业的国际竞争力方面讨论农业补贴的必要性。然而正如上文反复提到的那样,由于从总体上来看,农业生产的收益将会远远低于工商业,因此国家事实上已经通过土地规划和用途管制,对被规划为农业用地的土地的所有人和使用人进行了管制性征用(Regulatorytakings),即强迫某些人单独承担按照公平和公正的原则本应完全由全体公众承担的公共负担。[27]基于特别牺牲与公平负担原则,国家应当动用公共财政对于特别牺牲人予以补偿,否则社会的不公将再次出现。

我国从2004年底实施的“三补一减”政策就是很好的尝试。[28]不过中国农业补贴制度的深化改革依然极为必要。顾何军(2007)的研究已经表明,“不管是针对产品市场的最低收购价政策,还是直接作用于资源禀赋的农机具补贴或者是脱钩的粮食直补、农业税减免、生产资料综合补贴,对主要靠提供劳动力获得务农收人者的收人都没有作用或作用甚微。”[29]

事实上,近几年开展的农业生产直补主要起到的是稳定民心和国家宣誓的作用:即“国家是鼓励农民种粮的”,但农民种粮积极性调动的不是仅靠直补就能得以实现,对于8亿农民的增收问题的解决也只是杯水车薪。因为当下中国农民所面临的压力主要来自于子女就学、医疗、养老以及无法享受土地增值所带来的收益等问题。

为此除了加大对农民和农业的补贴力度以外,还应当在保障农民土地收益的基础之上,加快完善农村的社会保障体系,即加快建立和完善农村医疗保障体系,建立和完善农村养老保险制度和最低生活保障制度等等,从而真正落实“工业反哺农业”,“城市反哺农村”的国家战略。

四、统一的土地市场的建立与“同地、同权、同价”

既然集体拥有了完整的土地产权,那么集体土地中被规划为农用地的部分就可以在不改变用途的前提下与其他组织或个人(当然,也包括代表国家的政府)在农用地流转市场交易;集体土地中被规划为建设用地的部分则可以直接进入建设用地交易市场。因此,建立区域乃至全国统一的农用地流转市场和城乡建设用地交易市场,实现所有土地的“同地、同权、同价”极为必要。

(一)农用地流转市场的建立与农业规模化

现行的家庭联产承包责任制不但推动了1980年代之后中国农业的快速发展,而且实现了过去三十年间国家与农民的“双赢”——国家通过政权的内卷化(involution),[30]逐步退出对农村无所不在的控制,从而换得稳定的税收和农民的政治支持;农民则以保证向国家上缴农业税和承担经营责任换得土地的承包经营权和农业产品的剩余索取权。然而,随着社会的发展和时代的进步,这种体制所带来的弊端也日益凸显,一方面,即便是农业税已经免除,农业生产的收益依然不足,抛荒现象日益严重;另一方面,土地零散分割,经营规模狭小使得机械化大生产困难,造成土地资源利用的巨大损失,而且使中国农业越来越无法应对国际农业市场的挑战。事实上,如果不允许土地使用权流转的话,现行的家庭联产承包责任制将无法再发挥出新的制度优势。

因此,在产权清晰的基础之上,按照依法自愿有偿原则制定法律,允许农民采取多种方式进行农用地的有序流转,实现农业经营的规模化就成为必然的选择。其不但有利于土地资源的优化配置,而且有利于增强农业抵御风险能力和市场竞争能力,更为重要的是,土地流转一旦获得法律的支持,农村富余劳动力即可以安心地转移到小城镇或者城市从事第二三产业,接收土地的农民也可以安心进行农业生产,惟有此途,家庭联产承包责任制才能够焕发青春,十七届三中全会的精神才能够真正得以落实。

当然,对于已经被规划为农业用地的土地在农用地流转市场上的交易,应当受到土地规划和用途管制的限制,不得随意改变土地用途。在这一点上,美国的土地发展权(LDR)和发展权转让制度(TDR)以及法国的农地整治公司制度更加人性化。

在美国,由于农业保护分区管制(TheAgriculturalProtectionZoneDistrict,APZ)和其他土地利用规划会限制农地的开发,因此常常遭到土地权利人的反对,因此,法律承认土地权利人拥有土地发展权(LandDevelopmentRight,LDR),即土地所有权人或土地使用权人拥有改变土地现有用途或者提高土地利用程度的权利。不过出于保护农地、自然资源或者生态环境,政府可以多方筹集资金向土地所有人购买该土地的非农开发权,此后农民依然可以继续耕种此一土地,但不能改变土地的用途。当然,农民也可以通过主动出卖土地发展权,通过筹集资金,从而改善农地经营条件,提高农地质量,这种发展权的市场交易被称为发展权转让制度(TransferofDevelopmentRight,TDR)。如果今后城市规划决定改变此一土地的用途,农民可以从政府那里重新买回发展权,从而自己开发或者出售给其他开发商,政府也可以通过协商从农民那里购买此一土地的所有权,以使该土地成为政府所有,然后由其进行开发。TDR制度无疑农地的保护和权利人的权利之间找到了利益的平衡点。[31]

在法国,农村的土地也是归农民所有的,农民享有完整的所有权,但如果被某一块土地被规划为农业用地,那么依照法律的规定,该块土地就要用于农业,不准弃耕、劣耕或者进行工商业建设。为了有效保护了耕地,法国政府专门了一种农地整治公司,农民在出卖农地时,必须通知该公司。如果农地整治公司认为农地被卖之后很可能不会被用于农业生产,它就具有了优先收购权,其会将该块土地买下,然后其再卖给其他从事农业生产的人。[32]

(二)统一的建设用地交易市场与“同地、同权、同价”

既然符合规划的集体建设用地可以直接进入土地交易市场,那么城市化、工业化过程中的对于土地的需求就可以主要通过市场来满足,而这就需要统一的建设用地交易市场的建立,通过市场之手而非政府之手来实现土地资源的合理配置。在未来的城乡统一建设用地交易市场中,无论是国有土地还是集体土地,只要是符合规划都应当是“同地、同权、同价”,即相同区位的土地应当具有相同且平等的权利,进行土地交易时完全由市场竞争来确定交易价格,既不因土地的所有权性质进行歧视,也不因所有权性质的不同而分别适用不同的交易规则。可以预见到,这不但有利于降低土地领域的政府腐败可能性,而且还会真正让农民和农民集体分享现代工业和城市发展的成果,从而极大改善当前的官民关系。

广东佛山的“南海模式”即证明了这一点。从1993年开始,南海地方政府利用大量本地和外地资金投资建厂的机遇,认可集体经济组织在不经过国家征用的前提下即可用于非农建设,为此,南海将集体土地按功能划为农田保护区、经济发展区和商住区。农民通过土地入股的形式将经济发展区的集体土地或者厂房出租给企业,从而分享土地升值带来的收益。到2002年,南海全市工业用地共15万亩,其中非经征地改变集体所有制的土地7.3万亩,几乎占据了半壁江山。

根据国务院发展研究中心研究小组的调查,南海土地股份制的效果十分明显,首先,它以集体土地启动工业化,降低了工业化的门槛;其次,与国家征地不同,农民集体在上缴了与土地有关的各项税费以后,由全体农户按股权分享土地升值带来的收益;再次,它将农民的土地承包权变成永久享有的股份分红极,既保留了家庭承包制的合理内核,又将农民的土地收益权延伸到了土地非农化过程。[33]

(三)土地兼并与政府职能的转变

有论者曾经担心,一旦实行土地的市场化,那么经营农业本来就无利可图的农民会在地方权力与资本结盟的强势介入下大量失去土地。其结果是“尽管表面是自愿交易,其实质还是被强势集团所迫。另一方面,丧失了在农村生存的根基之后,农民又无法在城市完全立足,最终结果可能是城市贫民窟化与农村社会冲突的同步加剧,大规模社会动荡将不可避免,其激烈程度将远比其他发展中国家严重。”[34]

也有论者担心,一旦土地可以通过市场流转了,“相当部分农户卖断承包权,置自己于死地而希望在城市获新生,则进城农民之间的竞争就会更加残酷,且最终不得不沦入贫民窟及不得不重回村庄苦度余生的农民,就不会是一个小数目。”[35]

对于第一种担心,我们并不认为多余,因为当下开发商利用非法手段迫使居民进行强制性土地交易的事件并不少见,因此应当强调的是,建立统一的土地市场本身仅仅是一种手段,其最终目的是为了更好的维护公民的权利和利益,而不是为了某些利益集团更加方便地进行“圈地运动”。

不过,更让人担心的并非在此,而在于以下两个方面,一是政府的强制性土地征收征用,二是集体组织负责人(村官)滥用权力随意进行卖地。因为历史和现实都已证明,只要没有政府权力和政治性特权的支持和庇护,市场主体的谈判和价格机制就足以遏制强权的扩张和兼并行为。[36]因此健康有序的土地交易市场要去政府完成两个方面的使命:其一,其应当退出土地市场的交易,由土地交易的直接参与者转变为土地市场秩序的维护者和纠纷的裁决者,为此,除了公用征收征用以外,政府无权强制公民进行土地流转或者交易;其二,对于集体经济组织外部利益集团采取市场之外办法对土地权利人进行巧取豪夺的行为,政府应当严厉打击,既不能视而不见,更不能纵容和默许,否则不但违背了建设法治政府的理念,也不符合十七届三中全会关于“自愿有偿”进行土地流转的精神。

同时,由于当下中国的农民集体实际上是“被集体化”而非“集体化”的产物,[37]集体组织成员不但没有充分的“退社权”,而且对于集体组织内部权力集团并不具有很强的监控能力,因此落实村民自治和基层民主以加强对集体组织内部权力集团的监控,防止这些权力集团肆意贱卖或者处分属于整个集体组织的土地就极为重要。

第二种担心则是不必要的。因为所谓“权利”即是指公民的自由。赋予农民和农民集体以土地流转和转让权,即是赋予农民以决定是否进行土地流转或者转让的自由,对于此一权利,其可以行使,也可以不行使,是否行使以及如何行使完全是其自主的事情,用不着其他主体过分担心,因为,一个很明显的道理是,没有人可以宣称其关心农民竟然胜过农民关心自己。

有论者曾说,保障农民可以自由的进城并可以自由的返乡是农民最为基本的人权,那么为了保障农民的此项权利,国家应当做的是建立更加公平合理的农村社会保障体系,而不是让农民“抱着金山去讨饭”。另一方面,即便是真正赋予农民和农民集体以土地流转和转让权,也并不意味着农民就一定会大规模地进行土地的流转和交易,因为既然是一项关系着其自身以及家人后代生存和发展的权利,那么权利人肯定会在综合未来风险和收益的基础之上理性的行使。除非我们将8亿农民全部假设为愚昧无知且鼠目寸光的“败家子”,否则任何试图剥夺农民此项权利的理论都是站不住脚的。

五、征收征用权的克制与公平补偿

如果说集体土地的所有权与使用权的“双重残缺”仅仅关涉农民利益的话,那么很显然政府征收征用权的行使则涉及到所有公民的财产权。因为在这其中既包括国家动用征收权获得集体土地的“超级差额地租”,也包括伴随城市房屋拆迁以及旧城改造而发生的国有土地征用问题。[38]我们将首先总结它们之间具有共性的问题,然后着重讨论各自的特色。我们的研究将表明,无论是集体土地的征收与国有土地征用的共性问题,还是它们之间的差异,都已成为社会冲突和矛盾频发的重要原因,因而直接影响着和谐社会的建设。

(一)集体土地的征收与国有土地征用面临的共性问题

首先,土地征收征用中的公共利益和商业利益不分是最为人们所诟病的问题。尽管各国的实践还是立法都支持这样一种观点:即任何一种财产,无论是不动产还是不动产,有形的还是无形的,以及任何一种或是任何一种程度上的财产利益,都可以依据征用权进行征用,因为它是主权国家的固有权力。[39]然而,作为一项政府不经财产所有人同意而将财产收归公用的权力,[40]征收权(Eminentdomain)的行使应当受到严格的限制亦是文明和法治国家共识。其中基于公共利益(Publicinterest)的需要并收归公用是最为首要的限制。

在共和国的历史上,1954年宪法曾经令人振奋的对征收权的公共利益前提给予明确规定,[41]然而由于该部宪法“红颜薄命”很快被废弃,关于征收征用权必须基于公共利益需要的规定也很快成为尘封的历史。当它再次回到《宪法》的正式文本当中,已经是整整半个世纪之后的事情了,[42]而具有司法适用效力的《物权法》、《房地产法》等相关法律的制定和修改更是在2007年之后才得以完成。

其次,被征收征用人的权利缺乏正当程序保障。所谓“正当法律程序”(ThedueProcessofLaw),是指政府的权力行使将影响公民的生命、自由、财产时,不能违反理性、武断或反复无常,而应当告知被征收征用人,并举行公正的听证程序来维护公民的合法权益。[43]此乃法治国家对公民财产权进行剥夺的最低限度法律标准,也是国务院依法行政,十年建设法治政府的明确目标。然而,在当下中国的土地征收征用领域,我们的所见所闻却并非如此。实践中,政府在被征收征用人毫不知情的情况下将其土地和房屋卖给开发商的情况屡见不鲜,被征收征用人无法通过正当法律程序表达其权利诉求的情况亦不在少数。

这不禁让我们联想到1795年(距今已有200多年)美国最高法院在莱思诉道伦斯(Vanhoune’sLessesv.Dorrance)案中所做出的判决,“财产所有者靠边站,作为一个孤独、不受保护的共同体的成员,在没有他的同意、没有举行听证、没有通知、没有在其参与的情况下判定财产价值,也不经陪审团的干预,就剥夺了他的财产,并在同样的情况下认定土地对价物的价值。……按照这种理论,我们没有什么可声称为自己拥有或暂时为我们所有的东西了,我们都是被任意摆布的佃户(tenantsatwill),仅凭立法机构的一时高兴而持有我们的地产,多么悲惨的状况!多么靠不住的占有权!我们竟然还吹嘘拥有财产权和法律、法庭、宪法对财产权的保障,我们竟然还声称我们是自由的!”[44]

资本主义的法律和人权自然是虚伪的,因此美国最高法院的感叹并不令我们感到惊讶。然而,如果社会主义国家的法律无法保障公民在征收征用领域享受充分的信息知悉权、陈述申辩权以及听证权利,那无疑是社会主义法律不应有的缺陷。

再次,补偿标准过低,补偿和征收征用顺序不明都对公民权利的保护极为不利。据上海市社科院提供的数据,长三角农地征用价格为37.5万~45万元/公顷,一级市场农地出让价格为210万~525万元/公顷,到了

二、三级市场上,农地市场价格为1125万~2250万元/公顷。[45]毫无疑问,当国家可以任意地、武断地剥夺私人财产而可以不予补偿或者仅仅给与象征性补偿时,“公民合法的财产权不受侵犯”的宪法规定便只是一句毫无意义的虚幻口号了。为了公共利益而牺牲个人的利益自然是必要的,但个人由此而遭受的于一般税赋负担以外的额外负担或偶发性损失,理所应当籍公共之手来予以弥补,惟有如此,我们才能够在社会公共利益与特别牺牲者二者之间寻找到公平和正义。

(二)差异性问题:“补房不补地”与“溢价归公”

除了上述谈到的共性问题以外,基于城乡土地二元制的现状,当下征收征用权的行使在城市土地和集体土地上还分别呈现出不同的特点,即城市土地的国有化与拆迁中的“补房不补地”和集体土地征收中的“溢价归公”原则。

1、城市土地的国有化与“补房不补地”

一个很明显的事实是,城市房屋拆迁的目的并不在于房,而在于地,即拆迁仅仅是一个手段,其背后的国有土地征用才是根本目的,而且被拆迁人的财产价值不仅体现于房产,更体现于地产。然而,熟悉中国拆迁法律法规的人们都会发现,即便是刚刚修订的《城市房地产管理法》第6条也仅仅是规定“为了公共利益的需要,国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋,并依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益。”仿佛就根本不存在国有土地的征用问题似的。不过问题并不因此而可以回避。

我们首先需要厘清中国城市土地是在何时通过何种程序变为国家所有的。关于这一问题,通常并不为人们所关注。然而,如果认真查阅共和国的土地法律史的话,答案将会令人着实吃惊。因为城市土地国有化的时间既非人们通常所认为的建国伊始,亦非农村合作化或者运动以后,而是在1982年,通过现行宪法的修改得以完成。因为从1949年建国到1982年,不但宪法(包括1975年宪法和1978年宪法)和法律没有规定城市土地实行国有制,我们能够找到的只有1956年1月18日《中共中央转批中央书记处第二办公室“关于目前城市私有房基本情况及进行社会主义改造的意见”》[46],以及“”各地革委会“城市土地归国家所有”的规定。[47]然而,中央书记处第二办公室只是建议“一切私人占有的城市空地、街基等地产,经过适当办法,一律收归国有。”这意味着,即便是我们把中央书记处第二办公室的这个意见当做法律,那么也只能表明城市空地、街基曾经被国有化了,而城市房屋及其得以立基的城市土地则一直实行的是土地私有制;而“十年”被认为是“使党、国家和人民遭到建国以来最严重的挫折和损失”的浩劫遭到否定,[48]那么期间所颁发的城市土地国有化规定自然也是违法和无效的。

然而,奇怪的是,1982年宪法在第10条第1款却以简洁明了、决然且毫无但书的语式,悄无声息地增加了之前所有宪法及正式的立法所没有的规定:“城市的土地属于国家所有”。中国大陆所有城市的私有土地所有权就这样被瞬间转移和“国有化”了。诚如王维洛(2007)评价地那样,1982年宪法的这一无偿国有化规定使得任何补偿变得多余,甚至不用办理任何产权变更及认证手续就完成了一场没有硝烟、没有炮声、无声无息的土地革命。[49]当时的“宪法修改委员会”对这条涉及全国城市居民私人房地产权的重大法律条文修改并未作任何解释和说明,当时的城市居民似乎也完全沉浸在改革开放的喜悦当中,而没有认真考虑这一宪法修改所可能带来的后果。直到有一天,当城市房屋拆迁的范围越来越大,涉及的人数越来越多,拆迁补偿的矛盾越来越尖锐时,人们才发现国有土地的所有权早在1982年就被剥夺了。[50]

当然,按照宪法学的基本原理,宪法的修改既然通过了全国人大的批准,即意味着全体中国国民“默许”国家无偿征收城市居民的私人土地所有权。对于这一问题,我们暂且不谈这其中可能存在的“多数人暴政”问题,即使退一步讲,1982年宪法对于城市私人土地所有权进行国有化,那也不能成为“补房不补地”的根据。因为城市土地国有化以后,公民仍然享有独立且合法的国有土地使用权。作为一种法定的物权,土地使用权无论是由于历史原因,即城市的扩张,农转非取得使用权,还是通过出让取得使用权,它都毫无疑问地具有财产价值,试图通过房屋拆迁而无偿剥夺土地使用权是没有任何理由的。

2、集体土地的“溢价归公”与土地增值税

关于土地的涨价应当归为土地所有人所有,还是归于社会所有,从19世纪的中后期已经受到人们的广泛关注。自由主义大师穆勒在1848年的《政治经济学原理及其在社会哲学上的若干应用》一书中就已经开始抨击地主阶级的不劳而获,并主张把国家的土地予以估价,土地的现有价值仍归地主所有,而由于社会进步所增加的价值以赋税形式交给国家。[51]1882年美国学者亨利·乔治在《进步与贫困》一书中首次主张“溢价归公”。他认为,“土地价值不表示生产的报酬……它表示垄断的交换价值。它在任何情况下都不是占有土地者个人创造的,而是由社会发展创造的。因此,社会可以完全把它全部拿过来。”[52]

马克思在《资本论》中同样对地主们“把不费他们一点力气的社会发展的成果,装进他们私人的腰包”表示了愤慨,他还指责“地主就是为享受这些果实而生的”。[53]孙中山先生在比较亨利?乔治与马克思的理论之后,将他们的思想归纳为“涨价归公”,并在自己的“平均地权”理论中予以论述,

“地价高涨,是由于社会改良和工商业进步。…这种进步和改良的功劳,还是由众人的力量经营而来的,所以由这种改良和进步之后,所涨高的地价,应该归之大众,不应该归之私人所有。”[54]

其认为具体的做法应当是,“核定天下地价,其现有者之地价,仍属原主所有,其革命后改良进步之增价,则归于国家,为国民所共享”[55]

在今天看来,土地“溢价归公”这一理论是有根据的。因为一方面土地的增值很大程度上依赖于人口增加、经济发展、社会进步等因素所致,是社会发展而非个人劳动所造就的结果;另一方面,如果不对土地增值予以限制,将导致土地的过度投机,进而可能引发经济危机。

然而,同样需要考虑的问题是,这是否意味着土地的增值是否应当完全归公,又是否意味着只要基于“溢价归公”的原则,代表国家和社会公共利益的政府就可以直接采用垄断土地出让金的方式来占有土地的“溢价”。答案很显然是否定的。既然集体土地的所有权归于农民和农民集体,那么其对于自身拥有的土地就拥有了“占有、使用、收益和处分”的权利。其中所谓的“收益”,就是指所有权人不但拥有该物自身的增值,而且还拥有该物所带来的孳息。这既是民法的基本常识,也是这个社会得以稳定发展的必然前提,否则,我们就无法想象民众还有何种动力去创造财富。

周其仁(2006)曾经质问“大白菜涨价不归公,土地涨价为何要归公?”[56]我们并不打算支持这种质疑,因为作为一种不可移动和不可代替的土地并不等同于可以再生且可以替代的白菜。然而,依然需要看到的是,尽管土地的增值并非农民主观努力的结果,然而作为土地的所有权人,其应当拥有土地增值所带来的收益,在这一点上任何拥有基本常识人都不应该持有异议。只不过是鉴于土地资源不可再生、不可移动和不可替代的特殊性,在考虑社会公平的基础之上,政府把因“与所有权人的努力无关的社会因素引发的涨价“部分归公”而已。[57]

既然如此,我们就更不能认同依据“涨价归公”,政府就可以直接以土地出让金的方式拿走土地的增值部分。理由一如上面所谈到的那样,土地的增值部分应当直接归土地的所有权人享有,为了社会公平和正义的考虑,可以将土地的自然增值部分(unearnedincrement)收归社会和国家,然而这种收归应当以土地税这种“二次分配”的方式来得以完成,而不应该直接由政府进行“低价征进,高价售出”。

英国和我国台湾地区关于土地增值的实践可以从正反两面给我们带来启示。1947-1953年间曾经试图通过推行土地开发费(developmentcharge)而将土地增值完全收归国有,然而此一举措使得房地产市场迅速畏缩,不得不最终放弃。[58]而在台湾,尽管中山先生提出的“涨价归公”得到法律的支持,然而法律法规只是规定对土地价值中非因施以劳力资本而增加者,应由国家征收土地增值税,归人民共享之,并非完全归公。而且其具体实施是通过超率累进税制实现的。[59]

(三)土地征收征用制度的改革与完善

既然中国土地征收征用制度存在的问题已经极为清楚,那么未来的方向也应当是极为明了的。我们认为今后中国土地土地征收征用制度的改革应当分以下三步走。

首先,征收征用权的行使必须克制,即政府必须基于公共利益的需要才可以行使征收征用权。关于此一方面的研究已经卷帙浩繁,这里就不再过多阐述。需要注意的是,尽管人们普遍认为公共利益一个“不确定法律概念”,并抱怨“它引起的混淆比它能阐明的问题还要多”。[60]然而,这并不意味着对于该问题我们只能无所作为。实际上,在相关法律的制定和修改时,我们可以一方面通过禁止性列举的方式将一部分非公共利益的事项予以排除,另一方面确定正当的程序来确定“公共利益”更为重要。这就涉及到我们下面要谈到的程序正当和公众参与。还需要注意的是,即便是为了公共利益的需要,政府也不应直接动用征收征用权,而应在进行土地征收征用前先与土地的权利人进行平等协商,尽量通过市场来购买土地,如果土地权利人拒绝进行协议或者在合理期限内未能达成协议,政府可以依法进行征收征用。

其次,征收征用权必须按照正当程序的要求来行使。这就要认真落实以听证制度(Publichearing)为核心,以多方参与为价值取向的程序正义要求,要真正地将被征收征用人看做是国家的主人,看做是法律上“大写的人”,广泛吸收公众参与到征收征用权的行使过程中,从而保护公民的合法权益,并协调社会各方面不同的利益冲突。

再次,则要按照无正当补偿便不得征收的原则(noexpropriationwithoutjustcompensation)建立公正补偿制度。这里的公正补偿是指政府应当按照市场价格对因征收征用权的行使而造成土地或者房屋损失的公民予以补偿,因为征收征用权的本质是一种“强制性的交易”而非蛮不讲理地强取豪夺。为此,政府不但要要按照城乡建设用地市场上的土地市场价格进行补偿,而且应当废除城市国有土地上的“补房不补地”制度和集体土地的“溢价完全归公”制度,以土地出让金的方式垄断土地增值更应该废除。国家对于土地的收益和对于土地市场的调控应当主要通过土地增值税等税种的征收来实现。

最后,我们还应当看到,城乡统一土地市场,特别是统一的建设用地交易市场的建立与政府征收征用权的克制是密切相关,相互支撑且相得益彰的。只有农用地土地流转市场和城乡建设用地交易市场得以建立并健康有序运行,[61]政府征收征用权的行使才能够得以克制,土地领域的政府腐败才可能降低,普通民众才能够分享到现代工业和城市发展所带来的丰硕成果;而只有政府自觉克制行使征收征用权,健康稳定的农用地流转市场和城乡建设用地交流市场才能够得以建立。否则的话,土地市场的交易主体将因为缺乏稳定的预期而放弃或减少交易,土地市场也会因之而不断萎缩,而那将又是恶性循环梦魇的开始。

六、公共参与和土地法治的实现

公共参与已经为今天的人们所熟知。这不仅是因为科学技术的发展使得人民主权原则中的“人民”可以在较大范围内直接参与公共生活,更为重要的是,代议式民主及其背后的精英民主理论无法应对现代共和国的发展以及人权保障的要求,从而无法真正实践“权力公共性”以及“民主作为一种生活”的的共和主义理念。实践早已证明,那种宣称“我们的政治传统是围绕着一套代议制政府理论建构的,根据该理论,通过我们选出的代表我们都参与了政府”的论调,[62]如果不是对现实的无知,就是自欺欺人。因为日益复杂的现代官僚机构不但具有自身独立的利益追求,而且还通过政治秘密运作来防民、设威和自保。当下中国土地规划领域、土地征收征用以及房屋拆迁领域决策随意、朝令夕改、暗箱操作以及腐败蔓延就说明了一切。

因此就如同一些现代共和主义作家所倡导的那样,当下公民的自由取决于“自治”而非“同意”,取决于公民能够就公共利益进行平等协商,并能够有意义地共享自治和自我管理。[63]因此,“最重要的不是人民要政府怎么做它就怎么做,而是人民始终能够就政府的行为展开讨论,否则它就是专制的。”[64]

尽管对于中华人民共和国“共和制”的建立是否吸收了共和主义的理念,依然有赖于进一步的研究。然而,在土地制度的深化改革中吸收共和主义关于参与式民主的思想则是大势所趋。一方面,无论是土地利用的规划,还是土地的流转和转让,实际上都涉及公民的财产权利,惟有民众积极参与才可以更好地维护其自身合法权益;另一方面,只有公众的积极参与,国家的土地资源才能够更加科学合理的利用,土地领域社会矛盾才能有效缓解。更为重要的是,只有发挥广大人民群众的首创精神,我们才能在总结各种经验和教训的基础之上,实现土地制度的低成本变迁。新晨

鉴于本文提出今后土地的利用应当抛弃“以土地的性质来确定土地的用途”不合理规定,而主要通过土地利用规划和严格的用途管制来实现农用地的保护。因此,这里特别需要强调的是农民和农民集体对于土地利用规划的参与权,因为如果将作为集体土地所有者的农民集体和农民排除在规划程序之外的话,那么所谓的土地利用规划和城乡规划就可能沦为“城市人”的特权,那么“以土地的性质来确定土地的用途”可能在披上民主的外衣之后又重新成为捆绑农民土地权利的枷锁,这既不是我们制度设计的初衷,也是绝对不能允许的。

七、结论

综上所述,我们可以得出这样的结论,中国现行的土地管理制度是为了解决工业化和城市化占用土地而设计的。在这一制度逻辑下,决定城市和工商业用地供给的是政府而非市场,是政府运用行政权力(包括规划、许可、征地、拆迁),而非市场机制决定土地的供给。于是,政府得到了权力租金(土地出让金)并逐渐患上了“土地财政依赖症”,而农民和被拆迁户则被排斥在土地增值的收益之外。土地公有制(包括城市土地国有化和农村土地集体化)本来是我们迈向社会主义乃至共产主义的优势,然而它却越来越“异化”为少数人牟利的工具,社会的公平和正义也由此受到质疑。

在这个意义上,本文对于未来中国土地管理制度改革“地图”的设计也许并不完善和全面,然而方向却是明确的,即我们应当在坚持市场经济的基础之上,更加注重社会公平和正义的维护,更加注重对于公民土地权利的保护。无论是在何种意义上,我们都不应当忘记这样一个常识:那些买便宜菜,穿廉价衣的平民百姓对中国的土地拥有不可剥夺的同等权利。

注释:

本文系国家社会科学基金项目“修宪后的中国土地管理制度改革研究”(07BFX026)的部分成果。

[①]需要注意的是,2009年下半年以后,这一趋势似乎有“回流”的情况出现,一方面央企进行了有史以来最大规模的内外扩张,另外一些地方在能源领域强化了国企官营化,甚至对民营企业进行“国有化”。相关报道可以参见新浪网专题报道“行政权力做推手,国有化高调疾行:国进民退势起”/s2009/guojinmintui/,2009年11月26日访问。

[②]有统计资料显示,当前的土地纠纷已经成为税费改革后农民上访的头号焦点,占社会上访总量的40%,其中征地补偿上访的占87%。而据建设部统计,2002年1月到8月,建设部受理信访共4820次,其中涉及拆迁占28%;上访1730批次,其中反映拆迁占70%;在集体上访的123批次中,反映拆迁占83.7%。相关数据引自“土地矛盾成上访焦点乱征地引发农民无地无业之忧”,《瞭望》2003年6月17日;亦可参见赵凌:“拆迁十年悲喜剧”,《南方周末》2003年9月4日。

[③]奇特的是,种种改革方案都宣称其是建立在如何更好的保护公民特别是农民利益的基础之上,但它们彼此之间却各不相同,甚至完全对立。相关争论可以参见秦晖:《农民地权六论》,载《社会科学论坛》2007年第9期;温铁军:《我国为什么不能实行农村土地私有化》,载《红旗文稿》2009年第2期;贺雪峰:《回到土地是农民最基础的人权》,载《华中科技大学学报·社会科学版》2009年第1期。

[④][英]马丁?洛克林:《公法与政治理论》,商务印书馆2002年版,第55页。关于“学术地图”理论亦可参见[美]麦金太尔:《谁之正义?何种合理性?》,万俊人、吴海针、王今一译,当代中国出版社1996年版,第17页往下。

[⑤]吴敬琏教授是最早呼吁中国应该“警惕权力寻租阻碍改革进一步推进”的学者,2001年,他就在一篇文章中指出,如果不深化经济改革和政治改革,我国的市场经济就有可能落入畸形的市场经济,弄得不好就会有掉入所谓“权贵资本主义”(cronycapitalism)泥坑的危险,一石激起千层浪。随后,他又发表多篇文章系统论述这一问题,其观点可以参见吴敬琏:“寻求助力,克服阻力——发展证券市场,建设现代市场经济”,载《北京青年报》2001年3月04日;“法治市场经济还是权贵资本主义”,载《中国信用报》2009年第5期。

[⑥]关于所有制与所有权之间的关联与紧张在很长的一段时间内并没有引起人们的关注。由于这二者的英文对应单词皆为“Ownership”,因此有人怀疑“所有制”这一概念乃是中国人对马克思著作的误译。从学科划分上来说,所有权是最古老也是最重要的法律概念之一,所有制却是一个政治经济学术语,而非法律概念。在新中国60多年的历史上,受到马克思政治经济学的影响,在很长的一段时间内,“所有制”一词成了宪法和法律中的主要词汇,而“所有权”这一概念直到改革开放以后才逐渐回到法律中来。值得关注的是,2007年通过的《物权法》第五章的标题即是“国家所有权和集体所有权、私人所有权”,并在此一标题下规定并细化了宪法中规定在“所有制”之下的各种权利内容,这使得我们可以确信,立法者已经默示“所有权”与“所有制”可以等同,或者如同某些马克思主义理论学者认为的那样,将所有权看作是“所有制的法律表现形式”。关于所有制与所有权关系的讨论可以参见刘军宁:“超越所有制的所有权”,载《21世纪经济报道》2003年1月2日,第30版,以及马克思主义基本原理网站/mks/dispArticle.Asp?ID=1522,2009年3月17日访问。

[⑦]当然,土地使用权可以依照法律的规定转让,参见1988年《宪法修正案》第2条。

[⑧]2004年《宪法修正案》第3条。

[⑨]兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地可以不征为国有土地。《土地管理法》第47、43条。

[⑩]所有权残缺是新制度经济学家HaroldDemsetz提出的一个主要理论,其意指“完整的所有权权利束中的一部分被删除”,而之所以如此,是因为“控制废除私有权利束的职位已被安排给了国家,或已由国家来承担。”HaroldDemsetz,“Ownership,Control,andtheFirm”,BasilBlackwellInc,Harold,1988,pp18-19.

[11]周其仁:“中国农村改革:国家与土地所有权关系的变化——一个经济制度变迁史的回顾”,载《中国社会科学季刊》(香港),1994年(夏季卷)。

[12]与集体土地转变为国有土地相反,国有土地的所有权是不能转化为集体所有的土地,如因公共利益的需要,经过十分严格的审批程序后,才能将国有土地的使用权转让给集体使用。

[13]集体所有土地当然也可以从事这些农渔业的生产,参见《土地管理法》第15条。

[14]尽管符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外,但这种情况导致国有土地转变为集体土地的情况实在是太少,甚至可以忽略不计。法律的规定不仅如此,即便是集体经济组织之间在不变更土地用途的流转也是进行严格限制的。当农民集体经济组织试图将由自己所有的土地的承包经营权转让给本集体经济组织以外的单位或者个人时,其不但需要经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,而且还要报作为国家代表的乡(镇)人民政府的批准。相关法律规定可以参见《土地管理法》第63、15条。

[15]据耶鲁大学教授陈志武教授的介绍,在工业化加速发展的1870年至1915年的35年间,美国的真实土地价格翻了3倍,澳大利亚的地价翻了5倍,不只是城市附近的地价在涨,非城市郊区的土地也跟着水涨船高。于建嵘、陈志武:“把土地还给农民”,载《南方周末》2008年2月7日。

[16]党国英:“土地制度对农民的剥夺”,载《中国改革》2005年第7期。

[17]前引周其仁文。

[18]当然,这并不意味着这些年中国就不存在集体土地的流转问题。事实上,在1990年代的初期,东南沿海一带的广东和浙江就已经存在一定规模的集体建设用地流转实践,并且得到了当地政府的默许乃至支持。然而,既便如此,这些流转实践依然因为得不到法律的支持而处于“地下状态”,“上不了台面”。2005年广东省政府出台的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案)》以政府规章的形式肯定了集体建设用地不用经过征收可以直接入市的做法,然而很快受到了中央政府的批评,最后黯然停止施行。

[19]1919年的《魏玛宪法》第153条第3款中就已经规定“财产权伴随着义务,其行使必须同时有益于公共的福利。”

[20]英国学者将土地规划的兴起归因于过去二百年来国家和社会所经历的深刻变化,特别是人口的高速增长和不断膨胀。在1800年,英国的人口大约为1050万;到了1850年人口已经增至近2100万,而到1900年人口又几乎翻了一翻,达到了3700万。此后尽管增长率有所降低,但是人口还是已经超过了6000万。人口超乎想象的增长致使政府必须采取城镇发展的规划措施,以缓解土地、城镇空间等资源的短缺问题。1909年英国通过了人类历史上的首部土地规划法《住宅和城镇规划法》(Housing,TownPlanningAct)就是这种深刻变化的直接结果。相关讨论参见RMCDuxbury,TellingandDuxbury’sPlanningLawandProcedure,12thedition.LexisNexisButterworths,UK:London,2002.pp1-5.

[21]当然这些制度的实施需要一系列的技术条件作支撑的,以荷兰为例,土地信息系统(LIS)、地理信息搜索和管理系统(GIS)等卫星遥感技术的应用,对监控土地使用情况作出了巨大的贡献。

[22]相关数据分别来自2005、2006、2007国土资源部的《国土资源公报》,可以登录国土资源部网站查询/,2009年3月31日访问。

[23]钱颖

一、蒙特诺拉、温加斯特(QianandRoland,1998,QianandWeingast,1997)等第二代财政联邦主义学家将今天的中国央地财政关系定义为中国式财政联邦主义(federalism,Chinesestyle)。该理论认为,1980年代以后,在邓小平的主持和推动之下,中国的中央政府容许各级政府实行层层财政包干,从而使得中国出现了一种财政联邦主义的演进过程。这种成型于1984-1988年,制度化(即分税制)于1993-1994年的特殊财政联邦主义为1990年代之后中国的改革和经济发展提供了推动力量。可以参见H.Jin,Y.Qian,B.R.Weignast,“RegionalDecentralizationandFiscalIncentive:Federalism,ChinaStyle,”JournalofPublicEconomics,February2001,89,pp.1719-1742;Y.Qian,GabriellaMontinola,BarryWeingast,“Federalism,ChineseStyle:ThePoliticalBasisforEconomicSuccessinChina,”WorldPolitics,October1995,48(1),pp.50-81.

[24]张曙光:“城市化背景下土地产权的实施和保护”,载天益网/data/detail.php?id=15742,2009年3月29日访问。

[25]田冈:“用地保障是最大的保障”,载《中国国土资源报》2009-03-27。当然,无锡国土资源部门也提出“上项目不是盲目用地,更不是违法用地,要严格在法律和规划的框架下运行。无锡国土部门对重点项目上门服务,就是把程序走在前面,避免未批先用等违法现象发生。”然而,这丝毫改变不了耕地减少这一事实,只不过是将其变得合法而已。

[26]有一个特别值得注意的事情是,中国所拥有土地信息的监控技术并不落后于地球上的任何国家,比如上文谈到的地理信息搜索和管理系统,但问题在于这些技术要么只是摆设,不能有效使用;要么检测数据显示出的违法问题不能得到有效惩罚,转引自一位国土系统官员的谈话(口头交流,2009)。这里实际上涉及到制度与技术的内在紧张问题。

[27]关于管制性征用(Regulatorytakings)的详细探讨可以参见TheodoreJ,Novak,BrianW.Blaesser,Thomas.Geselbracht,CondemnationofProperty:PracticeandStrategiesforWinningJustCompensation,WileyLawPublications,JohnWiley&Sons,Inc.1993,p42;亦可以参见沈开举:《征收征用与补偿》,法律出版社2006年版,第117页往下。

[28]“三补”是指对农民进行粮食直接补贴、良种补贴和农机补贴;“一减”是指在5年内全部取消农业税,同时取消除烟叶外的所有特产税。

[29]顾何军:“农业补贴政策与农民收入关系探讨”,载《山东农业大学学报》(哲学社会科学版)2007年第2期;亦可以参见马彦丽、杨云:“粮食直补政策对农户种粮意愿、农民收入和生产投入的影响———一个基于河北案例的实证研究”,载《农业技术经济》2005年第2期。

[30]内卷化(involution),是近年来在中国社会学研究领域被认为“和中国社会的某些特色联系密切且使用频率较高、影响较广泛的概念”。克利德福?吉尔茨(CliffordGeertz)在1963年撰写的《农业内卷化》(AgriculturalInvolution)一书中首先运用了内卷化这个概念。杜赞奇和黄宗智两位教授则将该概念用于对20世纪中国社会的研究。特别是杜赞奇在其《文化、权力与国家——1900-1949年的华北》一书中,提出了“国家政权内卷化”这一概念,用来描述“国家机构不是靠提高旧有或新增(此处指人际或其他行政资源)机构的效益,而是靠复制或扩大旧有的国家与社会的关系—如中国旧有的赢利型经纪体制—来扩大其行政职能。”这一现象。参见[美]杜赞奇:《文化、权力与国家———1900-1942年的华北农村》,江苏人民出版社1994年版,第66-68页。

[31]LoriGarkovich,TransferofDevelopmentRights:AStrategyforAgriculturalLandsPreservation,RuralandEconomicDevelopmentPrograms,Aug28,1998;AriD.Bruening,Theproblemswithtransferabledevelopmentrightsprogramsandhowtofixthem,23J.LandUse&Envtl.Law(2008),pp423-440.

[32]法国农地整治公司的详细介绍可以参见前引于建嵘、陈志武文;亦可以参见“法国的农业现代化之路”,载《浙江日报》2008年11月27日。

[33]关于南海模式的详细报道可以参见“洲表村试水股份合作制成就‘南海模式’”,载《南方日报》2008年5月23日;周其仁教授曾经对于该模式进行过细致分析,可以参见周其仁:“征地:国家征用与市场化转用并行”,载《社会科学报》2004年5月13日。

[34]温铁军:“我国为什么不能实行农村土地私有化”,载《红旗文稿》2009年第2期。类似的担忧亦可参见贺雪峰:“农村土地何以成了问题”,载《调研世界》2008年第10期。

[35]贺雪峰:“土地问题系列评论之四:最基础的人权”载三农中国网/article/show.php?itemid-12166/page-1.html,2009年3月29日访问。

[36]在中国古代,因为规范完善的土地市场化购买形成较大规模的土地兼并在历史上并没有发生过。土地的兼并要么是由皇亲国戚凭借政治赐予所得,要么是由地方豪强与官府勾结强取豪夺所致,因此将"土地兼并"归因为土地市场化后的自由买卖并不恰当。而在今天,土地的兼并更不是因为土地的市场化,关于这一点,人所共知,本文不再赘言。

[37]秦晖教授的研究业已证明,当下中国的农民集体实际上是“被集体化”而非“集体化”的产物,否则他们就不会在1970年代末冒着杀头的危险以集体主义的精神“齐心协力闹散伙”,把给解体了。关于“集体化”与“被集体化”的区别可以参见秦晖:“十字路口的中国土地制度改革”,载《南方都市报》2008年10月9日。

[38]在德国、英国、美国、日本等绝大多数国家,征收与征用是合一的,都是“taking”,并没有概念上的差别,我国宪法在2004年修改时,将这两者进行了区分。全国人大常委会副委员长王兆国在关于《宪法修正案(草案)》的说明中认为,“征收是所有权的改变,征用是使用权的改变”。基于此一具有规范效力的宪法解释,我们认为对于集体土地应当使用“征收”,对于国有土地则使用“征用”。

[39]关于征用权的范围及其与主权的关系的详细论述可以参见TheodoreJ,Novak,BrianW.Blaesser,Thomas.Geselbracht,CondemnationofProperty:PracticeandStrategiesforWinningJustCompensation,WileyLawPublications,JohnWiley&Sons,Inc.1993.pp1-6.

[40]ScottV.Toledo,36F.385,387(C.C.D.Ohio1888);也可参见UnitedStatesV.RiversideBayviewHomes,Inc.,474U.S.121,126(1985);Aginsv.CityofTiburon.447U.S.225,258(1980);Goldbergv.CityofRehobothBeach,565A.2d936,944(Del.),aff’d,567A.2d421(Del.1989).

[41]1954年宪法第13条规定“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定的条件,对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。”

[42]2004年《宪法》第3条修正案规定,“国家为了公共利益需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给与补偿。”

[43]国内介绍和研究正当程序的论文和著作已经比较多,可以参见[英]丹宁勋爵:《法律的正当程序》,等译,法律出版社1999年版。

[44]Vanhorne''''sLesseev.Dorrance,2U.S.(Dallas)304(1795).

[45]转引自范利祥:“国土资源部调研征地改革:农民可能参与增值收益”,载《21世纪经济报道》2006年06月22日。

[46]房地产房屋网/jinan/zhengce_show.php?num=422,2009年11月26日访问。

[47]1966年9月26日,北京市房地产管理局出台了《关于接管私房的若干规定》,不但要求“对固定租金已自九月一日起暂停发放”,而且决定“除按农村六十条规定,应归生产队所有者外,城市私有土地一律收归国有。”尽管该规定最后声明“上述意见,政策性很强,应报市人委批准后再正式执行,”但实际上成为城市私有土地国有化的“先声”。1967年11月,在接到地方某市领导关于城镇土地国有化的请示之后,国家房产管理局、财政部税务总局做出答复称,“对土地国有化问题,中央在一九五六年已有原则指示,主管部门应抓紧时间研究具体的办法认真贯彻执行。到十年后的今天提出要把土地收归国有不是太早而是太晚了。中央忙于抓全国更重要的工作,对于城镇土地问题,恐怕短期内无暇过问,因此在不影响的前提下,如果你市认为需要,就可以根据中央一九五六年的指示精神采取适当办法进行土地收归国有的工作。市里可以作出决定,也可请示省里批示,只要大方向不错,有些手续不够完整,那是枝节的问题。……关于(城镇)土地范围问题,无论什么空地(包括旗地)无论什么人的土地(包括剥削者、劳动人民)都要收归国有。……中共中央批转中央书记处二办文件中:‘一切私人占有的城市空地、街基等地产,经过适当办法一律收归国有’其中街基等地产应包括在城镇上建有房屋的私有宅基地。”于是,赶走房主,强占个人住房的“革命”行动开始遍布全国,一些地方也陆续开始了“城市土地的国有化”运动,一直到1979年,福建省泉州市革委会还在“城市土地归国家所有”的规定。相关资料可以参见《北京市人民政府关于落实“”中接管的私房政策的若干规定》(北京市第7届人民代表大会常务委员会第19次会议原则批准,北京市人民政府3月11日京政发[1983]38号文件颁发);《国家房产管理局、财政部税务总局答复关于城镇土地国有化请示提纲的记录》,(1967年11月4日),北大法律信息网/Act/Act_Display.asp?RID=221185,2009年11月11日访问。

[48]《关于建国以来党的若干历史问题的决议》(1981年6月27日中国共产党第十一届中央委员会第六次全体会议一致通过)

[49]王维洛:“1982年的一场无声无息的土地‘革命’——中国的私有土地是如何国有化的”,载《当代中国研究》,2007年第4期(总第99期)。

[50][美]何清涟:“国家角色的嬗变∶政府行为的非正当化趋势分析”,载《当代中国研究》2006年秋季号,第11页。江平先生曾在一次研讨会上谈到,说北京有将近2万人签字希望政府能够补偿他们在1982年被国有化的城市私人土地所有权,但是却并没有合适的解决办法。相关讨论可以参见江平等:“土地立法与农民权益”,载《洪范评论》,第三卷(第二辑),中国政法出版社2006年版,第1-30页。

[51][英]约翰·斯图亚特·穆勒:《政治经济学原理及其在社会哲学上的若干应用》,胡企林、朱泱译,商务印书馆1991年版,第三章对“地租税”的讨论。

[52][美]亨利·乔治:《进步与贫困》,吴良健,王翼龙译,商务印书馆1995年版,第347页。

[53][德]马克思:“超额利润转化为地租”,载《资本论》第三卷,中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局译,人民出版社2004年版,第698页往下。

[54]孙中山:“民生主义”,载《三民主义》,岳麓书社2001年版,第200页。

[55]孙中山的平均地权的具体步骤,经后人高度概括为“规定地价,照价征税,照价收买,涨价归公”。中国社科院近代史所等编:《孙中山选集》第三卷,中华书局1985年版,第13-15页。

[56]周其仁:“大白菜涨价不归公,土地涨价为何要归公”,载《英国金融时报》,或参见北京大学经济研究中心/cn/ReadNews.asp?NewsID=6161,2009年3月30日访问。

[57]经济学界周诚教授(2006)亦曾提出“公私兼顾”和“全面开发权”理论,认为应当优先充分补偿失地农民,使其进入小康剩余归公,其特别强调归于中央政府而非地方政府,以免地方政府以地生财。其观点可以参见“农地征收宜秉持‘全面开发论’”,载《周诚自选集》,中国人民大学出版社2007年版,第188页。这里仍需要考虑的是,如果土地涨价归公,那么土地落价政府是否应该给与补贴,已经如何给与补贴的问题。相关讨论可以参见周其仁:“土地涨价归公土地落价又归谁?”,载《英国金融时报》,或参见北京大学经济研究中心/cn/ReadNews.asp?NewsID=6552,2009年3月30日访问。

[58]英国1947-1953年土地开发费改革的详细介绍可以参见苏志超:《比较土地政策》,五南图书出版公司1999年版,第517-522页。

[59]依据有关法律的规定,土地增值税是以土地之自然增值为课税客体。实行超率累进税率。土地涨价总数额超过原规定地价或前次移转时核计土地增值税的现值数额未达100%者,就其涨价总数额征收40%;超过100%以上未达200%者,就其超过部分征收50%;超过200%以上者,就其超过部分征收60%,土地所有权人出售其自用住宅用地,都市土地面积未超过3公亩部分,非都市土地未超过7公亩部分,按涨价数额10%计征。2002年,为了应对房市的低迷,台湾“立法院”又通过了“土地税法第33条修正案”及“平均地权条例第40条修正案”,决议将台湾土地增值税减半征收2年,自用住宅用地也纳入减半征收范围。关于台湾土地增值税制度的详细介绍可以参见王小映、朱桉、谢百三:“台湾土地增值税及其与大陆的比较”,载《中外房地产导报》1997年第20期;关于土地增值税下调的报道可以参见中国台湾网203.192.15.114:9001/web/webportal/w3799218/a4045992.html,2009年3月30日访问。

[60]汤姆×金斯博格(TomGinsburg):“法律对经济发展由作用吗?东亚实践之意义”,许明月等人译,载吴敬琏、江平主编:《洪范评论》第一卷,中国政法大学出版社2004.年版,第93页。

[61]有一个特别值得提及的问题是,依据宪法第10条第1款的规定“城市的土地属于国家所有”,实际上是将“城市化=土地国有化”,这不但排除了农民在自己的土地上自主建设城市的可能性,而且使得中国城市的发展越来越大,越来越畸形,问题也越来越多。我们希望城乡建设用地交流市场在逐步发展以后,在宪法上取消“城市土地=国有土地”的规定,这是一个极为复杂的问题,需要另文专著,这里不再赘言。

[62]C.Harlow,“PowerfromthePeople?RepresentationandConstitutionalTheory”,FromLaw,Legitimacy,andtheConstitution:EssaysmarkingtheCentenaryofDiecy’sLawoftheConstitution,editedbyPatrickMcAuslan,Londen,Sweet&Maxwell(1985).

土地管理制度范文第2篇

1以建立适宜的农村土地管理制度为深化改革的基本目标

农村土地进行深化和改革的最终目的就是建立适宜的农村土地管理制度,真正站在农民的角度上,看待农村土地管理和分配问题,从而最大限度地保障农民的合法权益,优化土地管理,统筹城乡社会、经济的和谐可持续发展。一是对农村土地产权的实施稳定管理。对土地产权进行管理是确保农民合理规划和使用土地的重要途径之一,通过稳定农村土地的产权,可提高农民的生产积极性,提升土地的有效利用率;二是对土地的使用用途进行明确。农村土地制度中对土地的使用用途进行明确,可避免出现土地资源浪费、违规建设等错误的资源配置和土地资源浪费,提升土地资源的利用效率。总之,以建立适宜的农村土地管理制度为深化改革的基本目标,提高土地资源的利用效率,在保护农民的合法权益的同时,也可提高土地资源的合理配置。在的推动下,我国农业的发展实力逐渐提升,土地生产量增加,可提高农民的收益,也可合理优化土地资源。

2加强耕地保护及节约用地管理

国计民生是一个国家经济、社会发展的基本和保障,民生问题涉及到社会中每个人的生存和发展。粮食是国计民生的根本,也是农业生产的重要产物。我国是人口大国,人口数量占世界第一,而耕地面积仅占全世界耕地面积的7%左右,一旦粮食种植面积与开垦面积差距较大,则会导致粮食种植面积持续减少,一方面,将会导致农业发展受到阻碍;另一方面,将会导致粮食负担加重。立足于我国现阶段国情,实施耕地保护、节约用地等保护措施极其重要。

2.1实施有效策略进行耕地保护耕地保护是实施各项农业作业的基础和保障,也是开展各项工作的前提,因此,无论实施何种土地保护制度,耕地质量的保护是关键。通过对以往农村标准及改革方案的查阅,可见国家在进行和优化时,往往对基本农田进行重点保护。基本农田主要包括灌溉条件好、养分充足以及分等定级高等多种形式的农田区域。针对此类农田的保护措施较为完善和全面,禁止除国家以外的单位或个人非法占用或耕种。若此类农田本为农民耕地,则需给予农民相应的补贴,提高农民的主动性,加强对耕地的保护。

2.2实施有效策略节约农村土地用地农村土地管理制度不完善将会导致农民的利益受损,同时对土地使用效果及利用率也造成浪费。因此,节约农村土地用地势在必行,一方面,可控制土地投入和建设成本;另一方面,可从总体上控制城乡经济建设水平和建设规模,带动一方经济的迅速发展。另外,对于农村住宅基地的土地管理而言,以住宅为目标进行土地开垦要经过严格的审批和管理,切实保障广大人民群众宅基地使用权。在进行开垦和使用的过程中,建筑用地的开垦须符合土地使用标准和管理规范,在不影响集体用地的基础上,规划开垦范围,保障农民利益。此外,针对土地征用问题,相关政府部门需给予占地者相应的补偿机制,提升农民的积极性。

3增强耕地的保护意识

在保护耕地问题上,不仅需要广大人民群众意识到保护耕地是所有国民的责任和义务,更需要相关部门以及各级党组织根据地方情况循序渐进地开展改革和进一步规划。粮食是人类生存的根本,而耕地是粮食生产的重要条件,作为耕地管理工作人员,要认识到身上的责任和重担,宣传并树立耕地保护意识,促进土地管理制度的深化和改革。

4结语

土地管理制度范文第3篇

关键词:土地管理制度;改革与变迁;有效策略

1土地制度的改革与变迁

改革开放40多年以来,土地要素市场已经成为社会主义市场体系的基础组成部分。根据各个时期经济发展的差异,我国土地制度的改革与变迁主要分为五个阶段:1.11949-1977年:建立了整体所有、统一经营的土地制度新中国成立后土地制度的改革为广大农民的生活带来了便利,提高了农民生产积极性。部分缺乏材料的农民为了处理生产过程中的问题,根据自愿与互利的原则在私有资产的前提下开始协作,互帮互助团结统一。到1978年,通过研究恩格尔系数,表明我国农民生产状况还停留在绝对贫困状态,因此成了必然。1.21978-1993年,形成了“统分结合的双层经营体制”通过不断探索新道路,人们发现实行农户经营才是正确道路。1978年全国范围开始推行改革开放的政策,即对内改革对外开放;1993年第八届全国人大常委会上通过了《农业法》,其中总则明确巩固了农民在国民经济发展过程中的地位,并提出统分结合的双层经营体制。至此制度基本已经正式确立。1.31993-2008年,土地承包经营权稳定时期为了完善土地承包制度,提高生产率,增强农民的生产积极性以及稳定收入,1993之后国家开始出行一系列相关政策提升土地的利用率以及生产率。2007年《物权法》进一步提高了土地承包经营权的经济地位,保障劳动人民的利益,维持制度稳定。土地承包经营权的探索以及发展,调动了农民的劳动干劲和激情,维护了土地利用率,推动了统筹城乡发展的进程。1.42008-2013年,土地确权2008年提出“为农民提供更加充分的土地经营权”的改革目标,一直到2013年为了进一步适应农村土地市场的经济发展需求,国家推行了“土地确权”的实质性策略。在土地承包经营权的实行过程中因农民的产权意识模糊的影响,实践中遇到了一系列的困难,引起了劳动力下降、效率降低等问题,“土地确权”的提出有效地解决了此类问题。1.52013年至今,“新”的提出土地确权的建立解决了土地承包经营权流转所引起的问题,也为“新”的提出建立了基础。2013年,中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议确立了“全面深化农村改革”的奋斗目标,之后又继续相关政策文件,进一步提出“三权分置”、“三项改革”等,象征着我国土地制度改革已经跨入了新时代,面临着新的挑战[2]。

2现阶段我国土地管理制度存在的问题

2.1法律意识薄弱,执法能力低

新时代我国坚持“依法治国”的根本策略,法律的作用在人们的日常生活和工作得到了体现,大多数人为了维护自身的利益或者干好本职工作加强了对法律知识的重视和学习。但是还存在着相当一部分人没有意识到法律的重要性,其中就包括土地管理工作者,他们缺乏法律意识运用法律来秉公执法的能力,导致土地管理工作的开展也面临着与多问题2.2管理模式欠缺随着社会的不断发展进步,我国土地管理工作的基础工作已经得到了实质性的实行,但目前为止土地管理模式还延续着以前了管理模式,缺乏创新性以及策略性,难以适应时展的要求。管理工作实施过程中不可避免地会出现效率低、质量低等一系列问题,导致了土地管理利用率下降。

2.3征收、补偿制度不完善

现阶段,经济飞速发展的背景下工业化已经成为新型的发展趋势,大量的农村土地被征用为工业用地,但因补偿制度的不完善常常会与劳动人民产生不可避免的矛盾。如今土地征收过程中存在的第一大问题就是利益划分不明确,劳动人民不能分辨出是国家利益还是私人企业利益,在征收过程中产生抵触心理。第二大问题则是补偿资金偏低,失去土地的劳动人民不能享受到同等的补偿,导致他们对国家土地管理制度产生不满情绪,严重影响了政府的地位以及国家与人民的关系。

3建立和完善土地管理制度的有效策略

3.1供给侧结构下创新土地管理制度

3.1.1改进土地供应制度供给侧改革制度作为土地管理制度的基础,管理部门应当结合实际与市场需求对土地供应制度进行改进,使得制度本身符合产业标准以及要求。在政策具体实施过程中需要按照企业生产期限以及实践对土地资源进行预估与划分,再根据其产业发展调整并改进制度,以供给侧机构为基础进一步实现土地供应制度的优化,提高土地管理部门对创新企业用地情况的管理,进一步提高土地资源的利用率以及实践性,保障土地管理工作的顺利开展。

3.1.2科学分配土地资源土地资源科学分配准也是供给侧结构下的重要问题之一。在对土地资源进行划分的过程中可以结合区域特点,在实际规划时适当增加混合用地所占比例,提高土地规划管理的合理性,侧重于土地开发,秉持“不浪费”管理原则,对闲置的土地资源进行科学分配。

3.1.3土地收储发展策略土地管理创新过程中应打破传统的管理模式,发展多元化的管理手段,对土地收储制度进行发展。在土地管理工作开展过程中要对政府收储土地的范围仅以深度进行适当压缩,促进土地储备主体以多元化的方式发展,同时以政府收储、企业自由转让的措施建立新型企业兴盛模式,进一步增强土地管理工作的实践性以及应用性。

3.2制度化管理视角下完善土地管理制度

3.2.1构建平等的制度体系现阶段土地管理的核心问题就是利益问题,构建平等的制度体系则是解决这一问题的有效途径之一。首先,从人民角度出发,土地管理部门赋予土地以及房屋所有人相应的权限,即使用权、处分权等,商业用地可以通过土地市场实施交易,这样在进行土地征收的过程中防范了财产分割的问题;其次,从政府角度出发,应当建立平等的土地义务,土地持有必须按规定缴纳相关的税费以及其他费用;最后,通过构建土地和房屋的权限以及义务对等的制度体系,土地权益人可以得到合理的收益,政府也能够获得合法的税收,这样就确保了国家、集体以及个人的利益,从基础上解土地管理问题,进一步土地完善管理制度。

3.2.2改革政绩评价体系为了适应时展的要求,自然资源局政绩评价体系往往都是位高权重的领导层面获得的评价最高,评价的高低关系着岗位晋升可能性的大小,在土地管理部门政绩评价体系的重视程度不是很高。有的管理部门为了达到市场经济的需求以资源耗费、影响环境为代价获得进步空间,严重制约了自然资源的可持续发展。

3.2.3建立社会监管体系国家土地管理权利向人们大众分散也是加强土地管理制度的一项可行性策略,现如今管理权利在社会中的地位以及作用变得尤为重要。管理部门可以通过国家法律法规对非管理机构进行权利分散,使其在土地市场、经济管理毅力保障人民利益的过程发挥积极的作用。在土地管理方面,相关政府管理部门可以建立社会管理机构,结合律师、会计等有关行业的特点组成独立的社会监管体会,进一步督促管理部门的土地管理制度。

4结语

综上所述,为了适应社会主义现代化的发展要求,建立和完善土地管理已经成为土地建设问题的重中之重,土地作为人们日常生活的基本设施资源,也是确保经济发展以及生产活动顺利发展的前提。土地资源的有限性就决定了其重要性,因此相关土地管理部门应当在土地资源管理过程中,需要以保护土地资源、发展国民经济为基本目标,创新并完善土地管理制度。

参考文献

[1]邵战林,朱道林,杨俊孝.完善我国农村土地管理制度的若干建议[J].农村经济,2011(07):23-26.

土地管理制度范文第4篇

据悉,通知“将落实最严格的土地管理制度”。该通知强调要着力加强部门协作和沟通,形成合力,促进地方有关部门和建设用地单位在国家和省级重点项目建设用地管理和利用中切实履行职责,落实奖惩措施,实现保经济发展与保耕地红线,两手抓、两手都要硬。

二、国土资源行政处罚将有新规

对于《国土资源行政处罚办法(征求意见稿)》,据了解,早在1993年和1995年,原地质矿产部和原国家土地管理局分别了《违反矿产资源法规行政处罚办法》、《土地违法案件查处办法》。国土部有关部门负责人表示,随着中国城镇化、工业化进程的不断加快,国土资源管理形式不断变化,特别是行政处罚法、行政复议法等法律、法规的颁布和实施,两个办法已经不适应国土资源管理的新形势和新要求。

征求意见稿对该办法的适用范围进行了明确规定:县级以上人民政府国土资源行政主管部门依照法定职权和程序,对公民、法人或者其他组织违反国土资源管理法律、法规的行为实施行政处罚,适用本办法。

上述负责人解释,办法除了适用于实施国土资源行政处罚以外,其中有些规定如管辖、立案、调查取证、审理、决定处理意见等还适用于以下三种类型的国土资源违法案件:一是非法批准征收、占用土地,或者非法批准勘查、开采矿产资源的案件;二是违反国土资源法律法规应当追究党纪政纪责任的案件;三是违反国土资源法律法规应当追究刑事责任的案件。

征求意见稿还新增加了审理的程序。该负责人表示,设置审理的目的是为了保证国土资源违法案件调查处理的公平、公正,加强内部监督,防止调查人员滥用职权、枉法裁判。此外,征求意见稿还对国土资源行政处罚的执行、结案、监督等问题予以了明确规定。

三、加大与银监会、证监会协同合作

24日,国土部部长徐绍史在通报清查整改“未报即用”违法用地情况会议上表示,要积极参与房地产调控,重点做好三件事,其一是确保住房用地,特别是保障性住房用地计划的落实;其二是清查房地产企业的闲置用地,促其开发;其三是坚持和完善招牌挂制度。

徐绍史表示,4月中旬,国土部已经公布了有关住房用地供应计划,近日住建部又与各地政府签订了保障性住房建设责任状,在这种背景下,“各地要抓紧供地,要确保落实,尽可能使供地转化为有效的住房用地。”

徐绍史还指出,今年还要清查房地产企业的闲置用地,促使其尽早投入开发,“不具备开发条件的,该收回的要坚决收回。”并且,徐绍史表示要进一步加大与银监会、证监会的协同合作,把土地抵押信息与银监会共享,以便银监会更好地把握土地抵押贷款。

“我们与证监会建立了协同联合机制,地产公司上市、增发扩股,国土部要帮助证监会就地产公司的资产质量进行先期审核。”徐绍史说。

四、“未报即用”违法用地势头基本遏制

针对全国“未报即用”违法用地清查整改情况,徐绍史表示,现在31个省市中有17个省清理出来的“未报即用”立案率已经达到96%,15个省的结案率也达到了90%,基本上遏制了“未报即用”的势头,达到了预期的目的。

他同时强调指出,国家重点建设项目的立案率只有77%,所以要抓紧国家重点建设项目的立案,既要查处事,又要查处人。

据统计,2007年10月到2009年10月这两年间,“未报即用”宗数达到3.6万宗,涉及土地面积61万亩。全国31个省市自治区不同程度存在“未报即用”违法用地。徐绍史表示,“未报即用”性质恶劣,要坚决予以遏制。

他进一步表示,今年一季度,国土部查处的违法违规用地的案件宗数下降了19%,但土地的面积上升了23%。“这还是一季度,

二、三季度是施工建设的黄金季节,反弹压力很大,因此各地必须加以重视”。

据透露,国土部正在修改限制供地目录和禁止供地目录,旨在把国务院关于节能减排的工作要求落到实处。

五、相关阅读

重庆开发商拿地4年不开发土地将“过期”或逆市推楼

天原化工厂地块开发商面临一道难题

新政之下,国家开始计划收紧房地产商购地及融资监管,房地产商的处境变得越来越严峻,“囤地”数年预备赶今年热潮推出项目的中小开发商或更感受到浓浓寒意。在连续“踏空”2007、2009年楼市火热后,姗姗来迟的天原化工厂地块项目,正赶上这波地产调控高峰。

“错的开发节点、销售节点、融资节点,对的地块。”天原化工厂开发商国兴地产所遭遇的,其实是新政下房地产商的一个普遍案例。

拿地4年开工遭遇新政

“运气不好,错过了今年这一波猛涨。”最近,重庆北部新区高新园一开发商向记者抱怨道。新政出台前,他的楼盘正在紧锣密鼓地动工,计划在10月推出,本想快马加鞭分享地产高速增长的盛宴,不料正撞上新政枪口。

与该开发商相比,“囤地”4年延期开工数次的重庆天原化工厂地块开发商或许觉得更“冤”——受制于该地块的“限期开发令”,该地块的动工已经是箭在弦上,不得不发。按照多数地产业内人士估计,今年年底明年年初将是楼市的一个低谷期,而这也恰恰是天原化工厂地块一期项目推出市场的时期。

“即使是遭遇新政下这个最坏的开发和销售时代,该地块也不得不开工。”重庆业内人士分析称。

据了解,天原化工厂地块属于上市地产公司国兴地产(000838)。资料显示,2006年4月,国兴地产旗下重庆国兴置业有限责任公司从重庆市土地交易中心竞得重庆天原化工厂退出主城后地块总面积28.5638万平方米(约361亩)的开发权,折合下来,每亩单价为244万元。

彼时,重庆的土地均价81万元/亩。为了开发该地块,开发商特地注册了重庆首家一人公司,注册资本1亿元。

4次延期“踏空”2波高峰新晨

天原化工厂地块,经历了4年主动被动“囤地”,动工日期多次更改,从年报上看,其推迟开发节点至少4次,并“踏空”了2007年、2009年两波楼市火热。

2006年,国兴地产刚拿下该地块,江北区政府方面曾估计,如果顺利,2006年年内即可开工建设。2008年,国兴地产又乐观预计,能在当年11月取得《商品房销售许可证》。

同年,由于房地产市场巨变,国兴地产决定延迟地块开工。2009年3月19日,国兴地产取得《重庆市江北区国土资源管理分局关于重庆国兴置业有限公司天原厂项目再次延期建设有关问题的复函》,同意延期至2009年12月底前动工建设。2009年6月,国兴地产拿到了天原化工厂项目的开工许可证。

国兴地产2009年年报披露,2009年经营环境发生了较大变化,重庆公司项目开发工作面临着诸多不确定性。

去年12月,该项目仍未如期动工,动工的“最后通牒”延长到今年年底。随即,新政出台,地产前景充满变数。

土地管理制度范文第5篇

土地管理即土地管理制度,是国家对全国(或某一区域)的土地权属、地籍、土地利用、土地市场和土地税费等在宏观上进行管理、监督和调控的制度、机构和手段的总称。土地管理的范围,包括全部土地资源,涉及到所有土地利用单位。

一、主要内容有

①地籍管理。包括土地调查、土地登记、土地统计、土地分等定级和地籍档案管理。地籍管理为土地管理的各项工作提供基础资料和科学依据,是整个土地管理工作的基础。

②土地权属管理。包括土地所有权或使用权的审核和确认、土地权属变更(土地征用、划拨、出让、转让等)、土地权属纠纷的调处、对违法侵犯土地所有权与使用权行为的查处等。土地权属管理是为贯彻、执行基本国策、合理组织土地利用所采取的一系列法律的、行政的、经济的和技术的手段和措施。

③土地利用管理。包括土地利用总体规划、土地利用专项规划(土地的开发、整治、保护规划)、土地利用计划(中期和年度计划)、土地利用动态监测等。土地利用管理主要是合理组织土地利用,实现土地的宏观控制和计划管理,是土地管理工作的核心内容。在私有制社会中,土地管理的主要目的是维护和巩固土地私有制,维护大土地所有者对土地的私有权及买卖、出租土地的自由。社会主义制度下的土地管理,主要是维护和巩固土地的公有制,并根据客观规律的要求,对土地资源的分配、利用、保护和改造进行经常性的监督和科学管理,为保护和合理利用土地资源,发展生产力服务。

二、土地管理的基本依据及资料,包括

①土地法规

②全国各地区和各土地使用单位的土地利用现状图,土地利用现状的调查分析材料,土地面积调查统计资料,土地质量评价图及说明书

③土地权属证明文件。如土地证、土地划拨批件等

④有关土地纠纷和违反土地法行为的调查核实资料。

三、中国土地管理的任务体现在六个方面

①查清土地的数量、质量与分布,并进行综合评价。

②制定并贯彻执行国家的土地法规和地方行政机构的土地管理条例以及企业事业单位各项土地管理办法。

③确定和保护土地的所有权和使用权,主要是确定和保护各土地利用单位的土地所有权和使用权。包括国家对所有土地利用单位进行土地登记;进行土地证明、借用审批和土地的划拨工作;调整和处理土地权限的争议和纠纷,制止乱占滥用现象;调整土地利用单位的边界,消除土地利用缺点,如土地分散、土地插花、土地揳入等。新晨

④掌握土地的数量和质量状况及动态变化。用数字和图表资料系统地记载各类土地资源的数量、质量以及各单位使用土地情况,包括编制土地统计图和土地年报、建立土地登记簿和田块档案等。

土地管理制度范文第6篇

一、新区概况

(一)新区经济社会发展概况舟山位于我国东部黄金海岸线与长江黄金水道的交汇处,背靠长三角广阔经济腹地,是我国东部沿海和长江流域走向世界的主要海上门户,陆域面积1440km2,海域内水面积208万hm2,500m2以上岛屿共有1390个,区域内适宜开发建港的深水岸段有54处,总长279.4km,理论上可建码头泊位年吞吐量超过10亿吨。2014年,新区常住人口114.6万人,实现地区生产总值1021.66亿元,增长10.2%,人均GDP 1.45万美元,其中海洋经济增加值713亿元,占GDP比重69.8%,是全国海洋经济比重最高的地级市。①新区鲜明的海洋特色区域产业体系基本形成,临港装备工业蓬勃发展,港口物流业快速增长,海洋渔业稳步转型,海洋旅游持续升温,新兴产业扎实起步。2014年,港域吞吐量3.47亿吨,工业总产值1967.62亿元,水产品总产量166.94万吨,渔农业总产值199.48亿元,全年接待国内外游客共3997.96万人次。②

(二)新区规划发展目标根据国务院批复精神,新区未来将具备三大功能:浙江海洋经济发展的先导区、我国海洋综合开发试验区、长三角地区经济发展的重要增长极。通过10~20年发展,将新区打造成我国面向环太平洋经济圈的桥头堡,大宗商品储运中转加工交易中心、东部地区重要的海上开放门户和重要的现代海洋产业基地,成为我国海洋海岛综合保护开发示范区和陆海统筹发展先行区。新区发展规划明确:到2020年,舟山海洋生产总值年平均增长20%左右,港口货物年吞吐量达6亿吨以上。到2030年,开放型经济体系进一步完善,建成国际领先的现代海洋产业体系。

(三)新区资源禀赋概况1.土地资源概况。截至2013年底,新区土地总面积共14.813万hm2,农用地8.893万hm2,其中耕地2.7万hm2(含可调整地类0.247万hm2);建设用地3.187万hm2;未利用用地2.733万hm2。在建用地中,其中城乡建设用地2.033万hm2,交通用地0.407万hm2,其他建设用地0.747万hm2。规划到2020年耕地保有量2.48万hm2,基本农田2.313万hm2,规划基本农田保护比率93.2%。2.海洋资源概况。新区海域内水面积208万hm2,至2013年底,全市共批准建设填海面积约0.6万hm2。根据《浙江舟山群岛新区发展规划》确定的“十二五”期间用于重大项目建设填海的面积为0.45万hm2,因此,舟山建设填海总面积将达到0.985万hm2。3.潮间带资源概况。目前,潮间带总面积达1.527万hm2,其中“十二五”规划可用于开发利用的潮间带达0.667万hm2。4.低丘缓坡资源概况。全市可开发利用低丘缓坡资源1.662万hm2,宜建面积0.7万hm2,“十二五”期间宜建面积0.411万hm2。③

(四)新区土地利用现状1.可利用的土地资源十分有限,耕地后备资源严重匮乏。舟山市土地总面积仅为全省的1.4%、全国的0.02%。受海岛自然环境、气候条件的限制和影响,全市能够开发和利用的土地资源很少,区域内可利用的土地面积只占到了舟山总面积的31%左右,地面坡度大于15°的面积大约占到舟山土地总面积的44%,其中大部为海岛生态防护林,不宜进行开发利用。经调查,新区适宜开垦为耕地的后备资源总数不足1万亩。①2.第一产业比重逐年下降,耕地种植受制于水。受自然资源限制,舟山种植业发展不具优势,2013年,舟山市三次产业比例为10.3∶44.2∶45.5,一产比重逐年下降,从2005年的14.1%降至2013年的10.3%。一产中又以渔业为主导,种植业种类单一,主要以提供蔬菜和水果为主。2013年,全市农业总产值187.8亿元,其中种植业产值为10.6亿元,仅占5.6%。②同时,由于海岛耕地资源少且布局分散,加上自然灾害侵袭较多,淡水资源紧缺,土壤盐碱化现象严重,种植业投入成本大,耕地产出水平较低。按照大陆引水成本1.86元/m3计算,水稻亩均耗水成本高达1268元,在舟山种植水稻仅耗水成本是大陆水稻平均种植成本的2倍,是国家水稻收购价格的1.36倍,成本收益严重倒挂。3.岛屿建设用地布局分散,基础设施及特殊用地比重高。舟山岛屿分布呈现“大岛近岸、小岛离散”的空间形态,城镇用地布局于沿海平原区域,临港产业用地依海而建,农村居民点分布于各大小岛屿,新区建设用地布局总体呈现较为分散的状态。受地形地貌和环境条件制约,各岛屿基础设施建设和社会事业发展必须自成体系,交通、供水、电力等基础设施共享性差,占地较多,全市基础设施用地比重高于浙江省的平均水平。另外,作为国家军事战略要地,舟山特殊用地面积大、比重高;海洋旅游资源丰富,旅游配套服务设施用地多。

二、新区建设面临的土地问题

当前及今后一个时期,随着新区建设的加快推进,舟山市将迎来新一轮用地需求旺盛期。根据《浙江舟山群岛新区土地利用战略研究》成果:到2015年,全市各类建设用地需求约1.133万hm2,占用耕地约0.667万hm2;到2020年,各类建设用地需求约2.133万hm2,占用耕地约1.067万hm2,土地供需矛盾突出。

(一)规划控制指标与实际不相符根据舟山市土地利用总体规划,全市耕地保有任务是2.48万hm2,基本农田2.313万hm2,基本农田保护率高达93.2%;到2020年,城乡建设用地总规模为1.43万hm2;新增建设用地规模为0.715万hm2。但从实际情况看,到2013年,全市城乡建设用地已“倒挂”约1万hm2,新增建设用地仅剩约0.04万hm2。预计到2020年,新增建设用地缺口将达2万hm2,城乡建设用地缺口2.467万hm2,约有0.9万hm2新区建设用地与基本农田空间重叠。③这将导致国家和省重点建设项目、重大基础设施、海洋新兴产业以及海岛保护与开发利用等项目无法“落地”。

(二)年度计划用地指标缺口较大据分析预测,今后5~10年,舟山市每年平均新增建设用地需求在2000hm2左右,而实际新增建设用地计划指标与此差距很大,如2013年下达舟山市的新增建设用地计划指标约为430hm2,仅为今后年度用地需求量的21%左右。④

(三)区域内难以实现占补平衡2007-2013年,舟山市完成耕地占补面积约0.23万hm2,其中市域内占补约0.16万hm2,市域外易地补充0.07万hm2,易地补充率为30%多,特别是2013年的易地补充率达到近50%,实现耕地占补平衡压力日益加大。虽然通过滩涂围垦解决了部分耕地占补平衡,但由于围垦成本高,实际垦造的耕地必须进行灌排、降盐降碱、地力培育等过程才能形成有质量的耕地,从围垦成陆到形成耕地,必须要8~10年的时间。

三、新区土地管理制度综合改革探索

他山之石,可以攻玉。在学习借鉴国内其他地区土地管理改革实践经验的基础上,舟山市要紧紧围绕国务院关于新区的战略定位以及功能目标,充分发挥海岛陆海资源优势,统筹山、海、陆资源开发利用,坚持先行先试,着力改革创新,因地制宜地探索建立适应舟山发展需要的土地管理机制和政策制度,促进浙江舟山群岛新区实现又好又快地发展。

(一)深入推进陆海统筹发展推进陆海统筹发展时,要特别注重发挥规划的龙头作用,努力探索陆海规划合一的实现途径。山东省在半岛蓝色经济区建设中,大力实施海陆一体化规划,将海岸带、海岛及近海海域纳入蓝色经济区海域空间规划,建立基于生态系统的海域空间规划,从而有效地避免产业发展与生态环境之间,以及不同产业开发活动之间的冲突,实现海洋资源与空间的优化配置。[1]建议舟山市将舟山群岛新区发展规划、土地利用规划以及海洋功能区划中均涉及到的相同内容在规划安排上进行统一,并落实到一个涵盖舟山群岛陆海区域内共同的空间规划平台上,真正实现陆海规划合一,明确所属陆海区域内各部分用地用海的功能划分和控制目标。同时,注重加强规划编制体系、标准体系、协调机制等方面的制度建设,强化统一后的规划的实施和管理,使其真正成为统领舟山群岛新区陆地、海洋开发利用和管理保护的依据。

(二)积极创新土地规划计划管理新模式1.创新土地利用规划管理。天津滨海新区试行两年一次动态评估,经评估如有必要五年可滚动修编制度。上海市根据实际用地需求,试行与审批级次相配套的两年一次动态评估、五年一次修改土地利用规划调整制度。[2]建议舟山市根据国务院批复的《浙江舟山群岛新区发展规划》,积极推进土地利用总体规划评估修改试点工作,落实0.8万hm2新增建设用地,0.56万hm2基本农田和耕地保有量任务先由浙江省统筹平衡,待省级规划修编或浙江省开展省级规划评估修改时国家一并予以追加。2.创新土地利用计划管理。湖南长株潭国家自主创新示范区实行以五年为一个周期,国家一次性下达长株潭城市群土地利用计划,省政府根据长株潭城市群建设时序分年度统筹安排使用。天津滨海新区试行在建设用地总规模范围内按照“前期适当集中,后期相应减少”的方式安排年度土地利用计划指标,以滨海新区近年实际审批新增建设用地的平均数为基数,在规划期前五年,以前三年适当高于基数,后两年相应减少的方式将有关年度计划指标下达给天津市,天津市将指标使用情况分类统计后报国土资源部。[3]建议国家对浙江舟山群岛新区建设用地计划指标实行差别化管理。一是浙江舟山群岛新区在本轮规划期内,不突破0.8万hm2新增建设用地总量的前提下,自主统筹安排使用土地利用计划指标,并将指标年度使用情况报国土资源部和浙江省国土资源厅备案,接受监督核查;二是国土资源部下达浙江的年度新增建设用地计划指标增加至份额的110%,10%专项用于浙江舟山群岛新区。

(三)积极探索耕地占补平衡新方式湖南长株潭国家自主创新示范区建立了耕地保有量和基本农田保护面积有偿调剂制度,对在本区域内确实无法实现占补平衡或保护目标的,可以在省域范围内其他地区进行有偿补充或补划。上海探索实现耕地占补平衡的途径和方式,建立了全市统一的耕地占补平衡指标调剂市场。四川成都探索按耕地等级补偿的占补平衡机制,以粮食产能等效面积作为耕地占补平衡的刚性指标,并试行独立选址等重大项目在省内跨区域实现耕地占补平衡的办法。[4]建议舟山市积极争取,将国家、省级重点交通、能源、水利建设项目及新区规划确定的建设项目纳入全国统筹补充耕地试点范围,开展国家统筹补充耕地试点工作。为确保舟山市重大项目建设,舟山应遵循先挂后统的原则,即在国家没有正式开展全国统筹补充耕地试点前,耕地占补平衡以挂账方式解决,等国家正式开展试点后,实行正常占补平衡统筹方式,并将前期挂账项目纳入耕地占补平衡统筹范围。

土地管理制度范文第7篇

为深化土地使用制度改革,规范土地市场行为,充分发挥土地资源最大的经济效益、生态效益和社会效益,促进我市经济和城市建设的持续、协调、健康发展,现就加强城市规划区土地管理有关事项通知如下:

一、坚持政府垄断土地一级市场

1、由市土地管理局代表政府对土地实行统一规划、统一征用和收购、统一开发、统一出让、统一管理,任何单位、团体、组织和个人均不得直接与农村集体经济组织和个人签订用地协议;不得与用地单位和个人签订土地转让协议,私下转让土地。

2、严格执行土地利用总体规划和土地利用年度规划,严格履行建设用地审批手续,坚持建设用地集体讨论,一支笔审批。

3、建立土地收购储备制度。由市土地储备中心对旧城改造腾出的土地和企业搬迁、企业破产、退城进郊、划拨交易的土地以及从农村集体征用的土地等,实行统一收购、统一组织出让。市土地储备中心所得收益,缴入市财政专户。

二、建立和完善有形土地市场

4、除法律法规规定可以划拨的供地外,其他建设用地一律实行有偿使用。对高新技术产业及工业项目可实行以成本价供地。

5、经营性用地一律采用拍卖、招标方式供地。

6、用出让方式取得土地使用权有困难的,可以采取租赁等有偿使用方式。

7、土地使用权交易一律进入土地市场运作。凡出让土地使用权(包括政府征用、收回、收购的土地使用权出让等),为实现抵押权进行的土地使用权转让、法院判决需拍卖、变卖用于清偿债务的土地使用权转让以及原划拨土地使用权的交易(包括原划拨土地使用权的转让、租赁、抵押以及土地的联营合作交易等),出让土地使用权的首次交易(包括转让、租赁、抵押、作价出资、入股、交换或赠与等交易),法律允许的集体建设用地的流转(包括乡镇企业用地的转让、租赁、联营、入股等交易)均应在土地有形市场中进行,由市土地交易中心实行土地公开挂牌交易。

8、以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的,必须按合同约定的作用、开工期限开发土地,逾期一年未动工开发的,征收相当于出让金20%的土地闲置费,满二年以上未动工的,报经原批准用地的人民政府批准,收回其土地使用权。

三、加强国有土地资产管理

9、在城市规划区内依法取得土地使用权的单位和个人,未经市规划局规划许可和市土地管理局用地许可,不得开工新建项目,原有地上建筑物、构筑物一律不准改建、扩建。

10、在城市规划区内,自本通知下发之日起,停止审批单位集资建房、居民个人建房用地。严格控制占用耕地建房,农民建房须在规划确定的居住点内建设。

11、老城区旧城改造用地实行成片开发,成片开发所涉及的原划拨上地使用权依法收回,对土地使用权人给予适当补偿。除法律、法规规定应继续实行划拨的外,一律实行有偿使用。

12、任何单位和个人以划拨方式取得的土地使用权,确需进行转让、出租、抵押等交易的,由市土地管理局审核,按规定审批权限报经批准后,经具有土地估价资格的资产评估机构评估,并将评估结果报市土地管理局备案,补交核定的出让金后,方可入市交易。

13、原行政划拨存量国有建设用地,改变用途用于生产经营的,由市土地管理局依照城市基准地价按年收取一定的租金。

14、国有企业改革中涉及的划拨国有土地使用权,根据企业改革的不同形式和具体情况,可分别采取国有土地使用权出让、租赁、国有土地使用权作价出资、入股和保留划拨用地方式处置。

15、任何单位和个人依法使用城市规划区内的国有土地,须在市土地管理局登记造册,由市政府核发证书,确认使用权。转让土地使用权或改变土地用途的,必须依法办理土地变更登记手续。

16、房地产开发企业在交付全部土地使用权出让金,取得土地使用权证书,并经市房产管理局核发商品房预售许可证明后,方可进行商品房预售。

17、在依法取得的房地产开发用地上建成房屋的,须凭土地使用权证书向市房产管理局申请登记,由市房产管理局核实并颁发房屋所有权证。

四、加强土地收益的征收与管理

18、以划拨土地使用权出租所取得的土地收益由市土地管理局代表政府依法收取,不得非法减免、截留、挪用土地收益。

19、土地收益纳入市财政预算,任何单位和个人不得拒缴和拖欠。行政单位和差额预算、全部预算事业单位拖欠土地收益的,可由财政从下拨给其的行政经费或事业经费中扣抵。

20、减免土地收益,需经市政府常务会讨论决定。

五、依法严肃查处土地违法案件

21、任何单位或个人自行与农村集体经济组织或个人签订用地协议,由市土地管理局依法没收违法所得,并处罚款,构成犯罪的依法追究刑事责任。

22、未进入土地市场运作的土地使用权交易一律视为非法交易,由市土地管理局依法没收违法所得,并处罚款,构成犯罪的依法追究刑事责任。

23、未经批准,擅自改变土地用途用于经营的,由市土地管理局依法没收违法所得,并处罚款,构成犯罪的依法追究刑事责任。

24、对未经市规划局规划许可和市土地管理局用地许可,擅自开工建设的建筑,一律依法予以处罚,并可视情节以强制拆除。

土地管理制度范文第8篇

1现行农村土地管理制度存在问题的主要原因

1.1农村土地所有权界定不明确,产权残缺我国现行的农村土地管理制度关于土地产权问题,在不同主体间的归属安排并不是十分合理,使得各个权力主体对于农村土地的权力、义务、收益等内容不能够明确认知,这也是我国农村土地经济产生矛盾的根本原因。国家对农村土地权力的控制,直接表明农村土地的最终归属权是属于国家的,但是国家并不是我国农村土地的所有权的主体。我国广大农民群众虽然是农村土地名义上的拥有者,但是在实践过程中所有权并没有充分展现,农民土地权益受到很多外界因素的干扰,可以说农村基层政治民主的发展水平直接影响农民对集体土地所有权的行使。农村土地经营管理者之间存在一定的矛盾,角色混乱,对于农村土地的权利和义务有一定的分歧。

1.2土地分配制度不完善我国农村目前采用的是在农村集体经营组织内部实行以家庭为单位对农村土地进行承包,虽然它能够有效保证农民对于农村土地的经营权和所有权,而且使得每一个农民所拥有的权利都是平等的,但是受时间的影响也出现了许多问题。因为合同签订之后就没有办法再对其进行更改,这样就会导致农村家庭中新增加了人口而土地不会增加,同时家庭中的人口有所减少而土地也不会随之减少,而且农村家庭中新增的人口是无法获得土地的,最终导致相同的农村集体下,农民人均承包的土地不均匀。我国较多农业地区的亩产量不高,很多农村人口向外界流动,依靠打工获取经济收益,目前还不会产生较大的问题,但是长此以往粮食生产力下降,粮食的价格也会不断上涨,最终会使得农民有不满的情绪,对国家的发展和社会的稳定必定会产生强烈的冲击力。

2对我国农村土地管理制度改革的建议

2.1赋予农民永久农村土地使用权中国特色的社会主义农业,主要体现在两方面,一是不能将农业土地私有化;二是不能改变以家庭承包为主的农村土地经营方式。我国是社会主义国家,所以生产资料社会主义公有制是我国的重要经济基础。目前,农村土地的集体所有制已经形同虚设,所以不如将其全部打破,将农村土地全部收回归国家所有,但是给予农民群众永久的土地使用权利。在此基础上,国家作为农村土地的拥有者,可以颁布相关的法律规定,对农村土地使用过程中的转让、继承等问题进行系统化的规范,保证我国农业发展,保护农民群众的根本利益。同时我国的农民群众获得了农村土地的使用权,农民成为了农村土地真正的“主人”,而且不会改变原有的家庭承包模式,同时还保证了农民自主经营的主体地位。因为国家赋予农民群众永久的使用权利,而且土地权利还可以在相应的法律法规下转让和集成,农民会将农村土地看作是自己宝贵的财富,能够有效避免农业生产中的短期行为,充分展现市场机制,将农业生产中的规模效应良好地发挥出来。

2.2完善土地登记制度不断完善土地登记制度,使得农村土地行政由传统的审批管理方式转变为登记管理方式,不仅是对农民群众农村土地使用权利的保护,同时还能够有效实现政府职能的转变,可以说是具有深远意义的重要改革内容,这一改革需要尤为注重的就是如何体现公平分配,使得农民群众的权利平等。因为每一个农村家庭都有着属于自身的生命周期,劳动人口的比例也存在着巨大的差异性,所以在土地权益分配的起点上必须要做到“公平、公正”。要解决这一问题可以在农村土地进行首次登记过后,在将农村土地的使用权益交给农民时,就废除原有的按人分配制度,农民群众想要获得农村土地使用权的主要途径就是在家庭内部采取继承的方式或者是在家庭外部采用买卖的方式解决土地需求。

3结语

友情链接